Основа бюджетной конструкции на 2018–2020 годы, обнародованной Минфином,— неизменение ставок налогов. В статье для “Ъ” ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов предполагает, что на деле население РФ сейчас практически готово к повышению налогов и даже к прогрессивному НДФЛ — при условии, что они будут исключительно целевыми.
Фото: Петр Кассин, Коммерсантъ / купить фото
Министерство финансов впервые представило «Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики» в виде единого программного документа. Это логично, ведь все они взаимосвязаны: от налоговых и таможенных поступлений зависят бюджетные доходы и, как следствие, расходы. В документе специалисты министерства подробно проанализировали внешнеэкономические условия, дав развернутую картину глобальной экономики, зафиксировали успехи прошлогодней бюджетной консолидации. Красной нитью сквозь «направления» проходит необходимость стабильной макроэкономической политики и низкой инфляции.
Документ, подготовленный Минфином, добротный и содержательный, но довольно технократичный. В то время как вызовы, стоящие перед российской экономикой, в большей степени носят социальный характер. Их, кстати, и упоминает Минфин, указывая, что структурные ограничения, связанные с демографией и развитием человеческого капитала, ограничивают потенциал роста экономики 1,5% в год, в то время как мир будет расти в два раза быстрее.
Безусловно, Минфин не отвечает за темпы экономического роста. Однако качественный рост невозможен без ответственной фискальной политики. Решающие факторы развития сегодня — это благоприятный бизнес-климат, человеческий капитал высокого качества и надежная инфраструктура. Но чтобы поддерживать и наращивать два последних фактора, необходимы затраты. В современном мире человеческий капитал — это самый главный драйвер развития и повышения темпов экономического роста, не подверженный колебанию мировых цен на энергоносители.
На любые предложения по наращиванию расходов Минфин неизменно и справедливо просит указать источники финансирования. Одним из таких источников может быть более мягкий подход к бюджетной политике. А именно повышение базовой цены на нефть в новом «бюджетном правиле» с $40 за баррель до $45 с жестким ограничением возможностей эту планку сдвинуть еще выше. Ведь что происходит сейчас? По расчетам Минфина, расходы федерального бюджета в номинальном выражении сокращаются более чем на 400 млрд руб. (с 16 603 млрд руб. до 16 194 млрд руб. в 2019 году). Это означает реальное снижение финансирования практически по всем разделам бюджетных расходов. Таким образом, небольшое повышение федеральных расходов на образование и здравоохранение в 2018 году не компенсирует их предшествующего сокращения. А в целом траты бюджетной системы на образование в 2018–2020 годах не превышают 3,4–3,5% ВВП, на здравоохранение — 3,8–4,0% ВВП. Этого едва достаточно для поддержания текущего уровня качества образования и медицины, изменить ситуацию к лучшему с такими затратами вряд ли возможно.
Еще один важный аспект «Основных направлений…» — региональные финансы. Ведь именно на регионах лежит основное бремя исполнения «майских указов» президента. К началу 2017 года расходы региональных бюджетов в постоянных ценах упали по сравнению с максимальным значением, достигнутым в 2012 году, почти на 20%. В 2013 и 2014 годах регионы, столкнувшись с проблемами формирования доходной части бюджетов, пытались не допустить резкого падения расходов, в результате чего резко, в 1,5 раза, увеличили региональный и муниципальный долг. С 2014 по 2016 год расходы на образование в суммарном консолидированном бюджете регионов в реальном выражении падали, постепенно ликвидируя прирост, достигнутый в 2011–2013 годах. Фактически можно говорить об угрозе срыва исполнения «майских указов» регионами из-за ухудшившейся ситуации с региональными финансами. В таком случае регионы винить будет бессмысленно. Например, в здравоохранении при текущем уровне финансирования потребуется дальнейшее сокращение медицинского персонала и прочих расходов. И то и другое будет означать ухудшение доступности и качества медицинской помощи для населения. Есть сохранить в 2017–2018 годах численность медицинского персонала на уровне 2016 года, дефицит средств на покрытие прочих расходов на здравоохранение, помимо оплаты труда, составит 17,6% в 2017 году и 34,2% — в 2018-м. Решение этой проблемы требует или роста отчислений предприятий в ФОМС, или увеличения размеров софинансирования здравоохранения из федерального бюджета.
В таком случае федеральному центру, вероятно, придется наращивать трансферт, чтобы регионы смогли уложиться в показатели указов, либо регионы будут вынуждены еще больше экономить на образовательной и медицинской инфраструктуре, вкладывая все в заработную плату врачей и учителей. Напомню, что доля фонда оплаты труда в финансировании школ по ряду регионов уже превысила 85%.
Но если во время предыдущего кризиса, в 2009 году, федеральный центр резко увеличивал объемы трансфертов, их доля достигала 25% региональных доходов, то в 2015 и 2016 годах трансферты снижались и в абсолютном, и в относительном выражении. «Основные направления…» предполагают продолжение такой же политики. В таком случае представляется перспективным дать регионам больше свободы как в части предоставления льгот, так и в части изменения налоговых ставок по налогам, поступающим в региональные бюджеты. Высвободившиеся ресурсы регионы смогли бы направлять на повышение качества школы и доступности дополнительного образования и медицинских услуг.
А источником могло бы стать софинансирование со стороны населения. ВШЭ провела серию опросов населения (среди практически всех доходных групп), которые показали существенный рост готовности наших граждан доплачивать за получение бюджетных услуг более высокого качества. Для сравнения: если в 2011 году платить в виде «целевых налогов и сборов» дополнительно 2% своего дохода при таких условиях соглашался только каждый десятый гражданин, то в декабре 2016 года — каждый второй. Более четверти опрошенных (26%) готовы софинансировать медицинские услуги, помощь бедным и одиноким старикам — 20%, школы — 15%. Эти расходы в большей степени и так осуществляются из региональных бюджетов. По предварительным оценкам экспертов Центра развития ВШЭ, местные налоги на уровне 2% от доходов могут привлечь в образование или здравоохранение от 0,2% до 1% ВВП в зависимости от того, какие именно социальные программы решат софинансировать избиратели. Предположим, что такое решение примут в одной трети городов и муниципалитетов. Даже в этом случае социальная сфера дополнительно получит до 428 млрд руб. в год.
Проведенные опросы также свидетельствуют о существенном запросе общества в инвестициях в человеческий капитал. Люди хотят получать хорошее образование, развиваться, быть здоровыми и иметь возможность дольше работать. Сейчас, когда основные шоки для российской экономики позади, самое время подумать о перенастройке бюджетной политики в соответствии с потребностями граждан — в пользу инвестиций в них самих.