После 100 первых дней президентства Дональда Трампа политика США в вопросах международной безопасности по-прежнему остается загадкой. Ни эксперты, ни администрация Белого дома не могут объяснить, в чем будут состоять подходы нынешней команды в Белом доме к проблемам оружия массового уничтожения. "Власть" выяснила, как разрабатывается американская политика на одном из ее главных направлений.
Масштаб ядерного потенциала США позволяет Вашингтону в вопросе распространения ядерного оружия в мире играть привычную роль контролера
Фото: AP
Ядерные угрозы
Не верьте предвыборным обещаниям, советуют американисты, потому что в итоге новый президент продолжит политику своего предшественника. Как только Трамп вошел в Овальный кабинет, его взгляды на мир стали формировать военные и родственники — новая президентская администрация.
В сентябре исполняется 70 лет ключевому органу администрации президента США — Совету национальной безопасности (СНБ). Изначально совет состоял из четырех человек: самого президента, вице-президента, госсекретаря и министра обороны — и был призван согласовывать подходы дипломатов и военных к обеспечению национальной безопасности. Однако у каждого следующего президента оказывалось свое видение того, кто должен входить в состав СНБ, поэтому со сменой администрации менялась также и роль совета в определении американской политики.
Критика СНБ твердо вошла в политическую традицию США, чаще всего недовольство вызывал бюрократический процесс: прежде компактный совет постепенно вырос в полноценную организацию и увеличил штат почти в 100 раз. Региональные и функциональные отделы совета начали дублировать работу Госдепартамента и Министерства обороны, постепенно переключившись с обсуждения стратегических вопросов на решение сиюминутных задач. А согласовывать политику администрации в узком составе стали на заседаниях Комитета руководителей ведомств СНБ. Тем не менее СНБ остался той площадкой, на базе которой каждый вновь избранный президент разрабатывает свою внешнеполитическую программу. Члены новой команды полностью пересматривают подходы предыдущей администрации: даже если их устраивает, как обстоят дела в определенной сфере, они должны убедиться в том, что проводимая политика наилучшая из возможных.
Влияние военных на американскую внешнюю политику страны не новое явление, но еще никогда должности министра обороны, министра внутренней безопасности и советника по национальной безопасности не занимали одновременно высокопоставленные ветераны вооруженных сил США.
Всех троих — Джеймса Мэттиса, Джона Келли и Герберта Макмастера — можно назвать не только опытными военными, но и учеными. Мэттис как историк по образованию в каждом выступлении цитирует полководцев и философов, у Келли магистерская степень по национальной безопасности от Джорджтаунского университета, а Макмастер и вовсе автор диссертации и книги про ошибки американской стратегии во вьетнамской войне.
Генералы в команде президента не постесняются предложить ему военные методы решения международных проблем, но личный опыт боевых действий в Ираке сделает их политику более взвешенной и умерит восторг Трампа от мощи самой сильной армии в мире. Бездумно отправлять американские войска за рубеж эти военные не позволят.
В первые месяцы работы новый состав СНБ не справляется со своей основной задачей — согласованием внешнеполитической линии и контролем за тем, как ее проводят в жизнь. Пока страница СНБ в интернете пустует из-за большого числа вакантных позиций, заявления Белого дома выглядят непоследовательными. Сразу после применения химического оружия в Сирии Трамп осудил атаку, обвинив в ней Башара Асада, пресс-секретарь Шон Спайсер заявил, что было бы "глупо" игнорировать реалии, сложившиеся в Сирии (и требовать отставки Асада), а постпред США в ООН Никки Хейли предупредила о возможных односторонних мерах, если Совет Безопасности не сумеет среагировать на произошедшее должным образом. Изменив свое отношение к Асаду, Трамп приказал нанести по сирийской авиабазе ракетный удар.
Чтобы узнать все самое главное про ракетно-ядерную политику США, достаточно прочесть два документа — обзорные доклады по ядерной политике и по противоракетной обороне.
Первый из них разрабатывала администрация каждого американского президента начиная с Билла Клинтона, второй впервые подготовила команда Барака Обамы. Выработку новой политики координирует Пентагон при участии Госдепартамента, Министерства энергетики, органов безопасности и разведки, и весь процесс длится около года.
Актуальные версии докладов были подготовлены в 2010 году. Тогда Обама выступал за постепенную ликвидацию всего ядерного оружия и в качестве следующего шага на пути разоружения России и США поддерживал новый договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных ядерных вооружений (СНВ-3). Стороны согласились уменьшить количество ядерных боеголовок до 1550 единиц к февралю 2018 года.
В администрации Трампа сегодня есть только один человек, который профессионально разбирается в политических вопросах, связанных с оружием массового уничтожения,— это директор профильного отдела Совета национальной безопасности Кристофер Форд
Фото: carnegieeurope.eu
Работа над новым обзорным докладом по ядерной политике официально началась 17 апреля и должна завершиться до конца этого года. Скоро запустят и подготовку доклада по противоракетной программе. Команду разработчиков курируют заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов генерал Пол Сельва и первый заместитель министра обороны Боб Уорк, которого после утверждения в Сенате США заменит вице-президент компании "Боинг" Патрик Шенахан.
Министр энергетики Рик Перри едва ли сможет принять деятельное участие в этом процессе. В 2011 году, будучи кандидатом в президенты США, он предложил расформировать министерство, которое сейчас возглавляет. Как выяснилось, Перри не знал, что с момента основания ведомства в 1977 году его основная задача — не просто заниматься вопросами нефти и газа, а производить и поддерживать ядерные арсеналы США. Зато его заместитель генерал-лейтенант Фрэнк Клоц, который возглавляет Национальное управление ядерной безопасности при Министерстве энергетики с 2014 года, вероятно, внесет весомый вклад в разработку документа.
Если военные традиционно готовят часть документа, посвященную техническим возможностям ядерного арсенала США, то дипломаты оценивают угрозы распространения ядерного оружия и предлагают политические инструменты для предотвращения этого процесса. Будет ли Госдеп так же активно участвовать в разработке нового документа, пока неясно: администрация Трампа готова уделять дипломатам гораздо меньше внимания и бюджета.
Во всей президентской администрации сегодня есть лишь один человек, профессионально разбирающийся в политических вопросах, связанных с оружием массового уничтожения,— это директор профильного отдела СНБ Кристофер Форд. После мартовского выступления в Вашингтоне на Международной конференции по ядерной политике он поговорил и обменялся визитками с российским экспертом, но был вынужден отказать в интервью. С учетом того что нынешняя администрация находится в положении осады со стороны демократов, даже для выступления перед ними, своими соотечественниками, Форду пришлось пройти процедуру согласования с органами безопасности.
Лейтмотивом речи высокопоставленного эксперта стал тезис о том, что мир небезопасен и, кто бы ни решил бороться с США, американцы никому не уступят.
Демократы возмущались таким "воинственным" тоном выступающего, но так и не смогли ответить, какой американский президент позволил бы кому-либо одолеть свою страну. Форд отметил, что после масштабного обзора, который проведет команда нового президента, внешняя политика США не обязательно изменится. Он также призвал не придавать слишком большого значения тому, что говорится в ходе этого процесса, и ждать до тех пор, пока администрация Трампа окончательно определится со своей стратегией.
Перед командой президента стоят пять приоритетных долгосрочных целей, связанных с ядерным оружием: избавиться от северокорейских ядерных боеголовок и ракет, эффективнее сдержать ракетно-ядерную программу Ирана и его политику на Ближнем Востоке, не допустить доминирования ядерного потенциала России, добиться тесного взаимодействия с Китаем в ракетно-ядерной области и модернизировать американский ядерный арсенал.
Разоружить Северную Корею
Одним из вариантов решения северокорейского вопроса США видят ликвидацию Ким Чен Ына и всех, кто руководит ракетно-ядерной программой КНДР
Фото: AP
В порядке срочности основное внимание в Белом доме было уделено северокорейской ядерной программе. Американцы объявили конец периоду "стратегического терпения" и решили предпринять конкретные шаги. По сообщению агентства NBC News, среди мер, предложенных Трампу директором отдела СНБ по Азии Мэттом Поттинджером, лидирует возвращение в Южную Корею американского ядерного оружия, которое вывезли оттуда четверть века назад. Население этой страны могло бы поддержать такое решение, но в американском истеблишменте есть сомнения насчет того, стоит ли размещать ядерное оружие на полуострове, который в долгосрочной перспективе США хотят видеть безъядерным. К тому же первый такой шаг с момента завершения холодной войны вызвал бы дополнительные осложнения в отношениях с Россией и Китаем, которые выступают не только против размещения ядерного оружия США у своих границ, но и против разворачивания американцами системы противоракетной обороны в этом регионе.
Куда более провокационно выглядит второй вариант — ликвидировать Ким Чен Ына и всех, кто руководит ракетно-ядерной программой КНДР и всей страной. Бывшие военачальники в США отрицательно отнеслись к такой идее, поскольку последствия такого кризиса для Корейского полуострова и всего региона были бы катастрофическими и непредсказуемыми. Наконец, третий вариант — операция по уничтожению северокорейской инфраструктуры, которая может быть использована в военных целях. Бывший главнокомандующий силами НАТО в Европе Джеймс Ставридис предположил, что в ходе такой операции можно было бы привлечь южнокорейские силы специального назначения, а также применить средства кибератаки.
О дипломатических методах урегулирования кризиса открытые источники не сообщили, а работа военных заключается в том, чтобы предложить президенту все доступные варианты решения проблемы и помочь ему с выбором наиболее оптимального.
Остается лишь гадать, предпримут ли США какие-либо действия до очередного ракетного или ядерного испытания в КНДР и возьмется ли руководство США за реализацию одного из предложенных сценариев.
Обуздать Иран
В отличие от северокорейской проблемы в отношении Ирана у американской администрации есть работающее решение — Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД), согласованный в Вене в 2015 году. Пока обзор политики США в отношении иранской ядерной программы не завершен, американцы придерживаются единственно верной позиции — строго следить за соблюдением соглашения по ядерной программе Ирана. При этом американцы стремятся сдерживать руководство этой страны от провокационных действий во внешней политике, будь то вполне законное испытание баллистической ракеты или же поддержка союзнических стран и групп на Ближнем Востоке. Традиционный американский инструмент в этом случае — устрашение новыми неядерными санкциями, а именно за нарушение прав человека и поддержку терроризма.
Пока Иран полностью соблюдает соглашение по ядерной программе, американская администрация не может возобновить временно приостановленные санкции на ядерную деятельность этой страны. 18 апреля истек срок приостановки одного из таких санкционных актов в отношении Ирана. И госсекретарю США пришлось направить письмо в Конгресс с уведомлением о том, что иранцы соблюдают положения соглашения. В противном случае автоматически восстановилось бы действие ядерных санкций, что нарушило бы обязательства США в рамках СВПД.
У администрации президента есть 90 дней, чтобы завершить обзор ядерной политики по иранскому направлению до следующего срока, когда может возобновиться действие антииранских санкций.
Тем не менее уже 18 мая, за день до президентских выборов в Иране, истечет срок приостановки санкций по другому законодательному акту, и США будет необходимо сделать верный шаг, чтобы не оказать негативное влияние на настроения избирателей. Если действующий президент Ирана Хасан Роухани не переизберется, уступив более консервативному кандидату, соглашение между Ираном и шестеркой международных посредников может не выдержать нападок со стороны обеих столиц — Вашингтона и Тегерана.
Сдержать Россию
Масштабная модернизация и укрепление вооруженных сил КНР в последние десятилетия стали поводом для приглашения Пекина к обсуждению мирового ядерного сдерживания
Фото: Reuters
За последние несколько лет двусторонние проблемы России и США в области контроля над вооружениями настолько обросли общеполитическими проблемами, что разрубить этот гордиев узел так просто не удастся. Под угрозой находится Договор о ракетах средней и меньшей дальности от 1987 года, согласно которому Россия и США впервые уничтожили целый класс ракет дальностью от 500 до 5500 км. Никакая из сторон не собирается выходить из договора, но каждая уверена, что на другой стороне планеты его положения нарушают.
Из мартовского выступления Кристофера Форда на конференции Фонда Карнеги за международный мир следует, что от успешного разрешения проблем в рамках этого договора зависит сотрудничество и по другим вопросам.
Уровень доверия между сторонами очень низкий, и США не хотят допустить того, чтобы Россия нарушала договор и получила за счет этого преимущество.
В интервью "Коммерсанту" заместитель министра иностранных дел РФ Сергей Рябков заявил о том, что полученных российскими дипломатами данных о якобы имевшем место нарушении договора Россией "совершенно недостаточно для продолжения дискуссии".
В отличие от бессрочного Договора о ракетах средней и меньшей дальности срок действия еще одного российско-американского договора — СНВ-3 — истекает в 2021 году. Выработка нового договора может занять десяток раундов переговоров, а в текущей политической обстановке начать этот процесс представляется невозможным. Сегодня российским дипломатам попросту не с кем разговаривать, потому что, по словам Рябкова, значительная часть высоких должностей в госаппарате остается вакантной, да и администрация не определилась со своей ядерной политикой.
Договориться с Китаем
Китайско-американское взаимодействие по проблемам ядерного оружия сегодня обсуждают прежде всего в контексте северокорейской проблемы. Администрация президента США понимает, что успех любой стратегии в отношении КНДР в значительной степени зависит от китайской поддержки. Старший директор по вопросам нераспространения и оружия массового поражения СНБ Кристофер Форд предположил еще в марте, что США были бы заинтересованы сотрудничать с Китаем и Россией для того, чтобы избавиться от ракетных программ Северной Кореи и Ирана.
Приблизительно в то же время министр иностранных дел России Сергей Лавров предложил провести многосторонние переговоры по контролю над вооружениями. В этом контексте наиболее подходящим форматом взаимодействия были бы российско-китайско-американские консультации. Даже молчаливое присутствие Китая придало бы некоторый импульс процессу многостороннего разоружения, однако именно китайцы менее всего заинтересованы в обсуждении каких-либо ограничений в своей ядерной программе.
Опытом общения с китайскими представителями по вопросам ядерного оружия в формате "полуторной дорожки", когда обмен мнениями проводится и между чиновниками, и между экспертами, поделился один из участников китайско-американского диалога. По его словам, американцы хотели убедить китайцев в том, что размещение американских установок противоракетной обороны THAAD в Южной Корее не повлияет на возможности Китая по использованию ядерного оружия. После детального выступления американского эксперта по этой теме китайцы ответили все той же фразой: "американская система противоракетной обороны ослабляет китайский потенциал ядерного сдерживания". Диалог между сторонами не состоялся.
Впрочем, результаты моделирования, представленные Министерством обороны России на шестой Московской конференции по международной безопасности, показывают, что уже в ближайшие годы американская система ПРО сможет эффективно перехватывать и китайские, и российские ракеты, что серьезно подрывает сдерживающий потенциал двух стран.
США было бы интересно взаимодействовать с Китаем и Россией по вопросам контроля над вооружениями в трехстороннем формате. Такой интерес косвенно подтверждает недавнее заявление главы Тихоокеанского командования США адмирала Гарри Гарриса о том, что российско-американский Договор о ракетах средней и меньшей дальности необходимо перезаключить для того, чтобы лучше сдерживать ракетный потенциал Китая, который никаким договором не ограничен.
Однако бывший сотрудник Пентагона, принимавший участие в американо-китайском диалоге, считает, что шансов уговорить Китай на трехсторонний диалог по контролю над вооружениями в ближайшей перспективе очень мало.
О том, что такой диалог противоречит китайским интересам и едва ли возможен в ближайшем будущем, сказал также сотрудник Центра глобальной политики Карнеги--Цинхуа Тун Чжао в ответ на вопрос, заданный на Международной конференции по ядерной политике в Вашингтоне.
Провести капремонт
Похоже, что и в американской столице не испытывают большого желания сокращать ядерный потенциал страны. Когда в Москве говорят о том, что американцы модернизируют свои ядерные арсеналы, возникает ощущение, будто США в сверхсекретной обстановке разрабатывает еще более мощное и точное ядерное оружие, чтобы технологически обогнать весь мир, прежде всего Россию, и непременно выиграть в любой войне. Беседа с экспертом в монтерейском Центре исследования проблем нераспространения, который находится в двух часах езды от Ливерморской национальной лаборатории им. Э. Лоренса, разрабатывающей ядерное оружие, добавляет в эту картину совершенно иные краски. Американские специалисты обеспокоены не только гонкой вооружений с Россией, но и физическим состоянием своего ядерного арсенала и инфраструктуры, которая его обслуживает.
Многие годы вместо производства новых образцов ядерного оружия американцы продлевали срок эксплуатации имеющихся боеголовок, что одновременно снимало обеспокоенность партнеров на международной арене и стоило гораздо дешевле. Однако сейчас наступил предел таким манипуляциям, и американский истеблишмент вне зависимости от политических взглядов полностью поддерживает модернизацию всей ядерной триады: стратегической авиации, межконтинентальных баллистических ракет и атомных подводных ракетоносцев. Еще при президенте Обаме была заложена программа модернизации ядерных вооружений и инфраструктуры на ближайшие 30 лет, и, по оценкам трех независимых источников, на нее будет потрачено около триллиона долларов.
Многие годы вместо производства новых образцов ядерного оружия американцы продлевали срок эксплуатации имеющихся боеголовок, что одновременно снимало обеспокоенность партнеров на международной арене и стоило гораздо дешевле
Фото: Charlie Riedel, AP
Масштабная работа по изготовлению новых образцов ядерного оружия окажет сильную нагрузку на и так ветшающую инфраструктуру. Многие объекты военной ядерной промышленности США были построены в 40-е и 50-е годы прошлого века, фотографии этих объектов с обваливающейся штукатуркой и протекающими крышами доступны в интернете. Более того, специальные грузовики, которые ежедневно перевозят целые и разобранные ядерные боеприпасы для их ремонта на различных предприятиях, находятся в эксплуатации уже больше 15 лет.
В марте этого года газета Los Angeles Times опубликовала исследование о подразделении Национального управления ядерной безопасности, которое отвечает за транспортировку ядерных боеприпасов и их деталей. Из-за халатности менеджеров и сокращения бюджета этой организации за последние годы риски, связанные с перевозкой ядерного оружия по США, существенно возросли. Из 370 вакансий не заполнены 48, текучка кадров очень высокая: мало кто остается работать надолго, потому что заработная плата ниже, чем в вооруженных силах. Американские газеты не раз сообщали об инцидентах с курьерами ядерного оружия, которые выпили на работе и были задержаны полицией. И хотя даже при лобовом столкновении двух грузовиков с ядерным оружием ядерный взрыв бы не произошел, низкий моральный уровень работников транспортного подразделения наносит ущерб ядерной безопасности и представляет ей угрозу.
Наблюдая за тем, как Россия модернизирует свой ядерный арсенал, американцы стремятся обзавестись новыми образцами своего ядерного оружия и провести капитальный ремонт помещений на основных производственных объектах.
Но стороны по-прежнему имеют возможность договориться и сэкономить на масштабе модернизации, сократив количество боеголовок. По словам одного из ведущих экспертов по контролю над вооружениями, генерал-лейтенанта Евгения Бужинского, "нет необходимости уничтожать Землю несколько раз — одного достаточно".