Двухгодичный процесс изменения закона "О Центральном банке" близок к завершению. Дума уже приняла во втором чтении соответствующие поправки в закон. И хотя правительство грозится добиться вето президента после его окончательного принятия, уже можно оценить, насколько снизилась независимость ЦБ, насколько повысилась его прозрачность и каковы возможности для его контроля.
Абсолютизм
Центробанк в России, как и в большинстве стран,— это структура с особым статусом. Он должен быть независимым от органов государственной власти. В противном случае возникнет угроза включения печатного станка по команде президента или правительства из каких-либо конъюнктурных политических соображений. А как известно из учебников, необеспеченная эмиссия тут же оборачивается ростом инфляции и, как следствие, экономическим спадом и социальным брожением. В России ЦБ совмещает две функции: государственную и коммерческую. Государственные функции — это обеспечение стабильности национальной валюты, ее эмиссия, регулирование деятельности коммерческих банков и надзор за ними, валютное регулирование и многое другое в сфере регулирования денежного обращения и денежно-кредитной политики. Коммерческая функция — это собственно деятельность обычного субъекта рынка, в том числе и с целью получения прибыли. ЦБ должен иметь возможность оперативной работы, например, на валютном рынке. Он должен пополнять валютные резервы страны и регулировать курс национальной валюты, покупая или продавая валюту на бирже. Он зарабатывает деньги и для бюджета. По закону ЦБ должен отдавать в бюджет половину своей прибыли. Другая половина остается в его распоряжении.Заговор
Собственно, весь сыр-бор разгорелся несколько лет назад, во-первых, из-за обвинений МВФ, состоящих в том, что российский ЦБ является и главным регулировщиком банковского сообщества, и хозяином крупнейших коммерческих банков — Сбербанка и Внешторгбанка. После долгих препирательств ЦБ смирился с перспективой выхода из этих банков. Из Внешторгбанка — быстрее, из Сбербанка — медленнее. Во-вторых, депутатов одолели подозрения, что ЦБ утаивает от государства свою прибыль, так как по закону он сам себе утверждает смету расходов (кстати, эта практика существует и во многих западных странах). Они перестали верить отчетам ЦБ, проверкам независимых аудиторов. Высокие зарплаты сотрудников ЦБ фактически на уровне коммерческих банков, высокие представительские расходы руководства, высокий уровень капвложений, формирование ЦБ собственного пенсионного фонда вызывали у многих депутатов подозрения, что ЦБ не показывает всю прибыль и, соответственно, отчисляет в бюджет чуть ли не в пять раз меньше того, что оставляет в своем распоряжении. Затем грянул кризис 1998 года, и ЦБ тут же обвинили в проведении неправильной денежно-кредитной политики. Наконец, противники независимости ЦБ раздули скандал, связанный с операциями ЦБ якобы с валютными резервами через дочерние офшорные фирмы принадлежащих ЦБ зарубежных банков (ФИМАКО). Никакого скандала в итоге не получилось — Виктор Геращенко объяснил даже генпрокурорам, что в банковские технологии нечего соваться без должного понимания. И что вред стране нанесли не финансовые операции ЦБ — они-то как раз проводились во благо страны,— а излишнее рвение непрофессионалов и прокуратуры.Этот скандал мог стать наглядным примером того, как не надо себя вести и что не стоит лезть в тонкие банковские технологии. Повышение информационной прозрачности ЦБ может здесь обернуться финансовыми и политическими потерями для страны.
Революция
Часть депутатов под предводительством инициатора ограничения независимости ЦБ Сергея Глазьева стала требовать право утверждать ежегодные направления денежно-кредитной политики и смету расходов ЦБ законами. Другие стали думать о контроле за формированием и распределением прибыли, за всей хозяйственной и оперативной деятельностью ЦБ. Вспомнили, что ЦБ утверждает правила бухучета не только коммерческим банкам, но и самому себе и не подпускает Счетную палату к проверке всей своей финансовой деятельности (Счетная палата по законодательству проверяет лишь секретные статьи, связанные с государственной функцией ЦБ). Масло в огонь подлили комбанки, которые стали жаловаться, что ЦБ насылает на них многочисленные проверки, а многие проверяющие на местах злоупотребляют служебным положением и вымогают деньги. Обстановка накалялась. На заседаниях думской рабочей группы по подготовке поправок можно было подумать, что речь идет не о Центробанке, а о кровопийце, узурпировавшем все народные деньги. В борьбу включился и президент. Его юристы предложили бороться с неподконтрольностью ЦБ просто — превратив его в обычное госучреждение, фактически подчиняющееся правительству. Это, пожалуй, было самое радикальное предложение (если ЦБ — госучреждение, то любой западный кредитор, у которого есть гарантии российского правительства, может в случае чего арестовать золотовалютные резервы страны), и оно поставило последнюю точку в соревновании за схему лучшего контроля над ЦБ. А затем начался откат.Реставрация
Конечно, предложение утверждать законом единые направления денежно-кредитной политики было отметено еще в самом начале всех обсуждений. Ведь это ставит крест на возможности ЦБ оперативно проводить необходимые экономические решения и, соответственно, угрожает стабильности рубля. Затем рабочая группа решила, что расширять только думские полномочия в контроле за ЦБ несправедливо. Тогда появилась идея преобразовать чисто консультативный Национальный банковский совет (НБС), куда входили половина членов совета директоров ЦБ, несколько представителей Думы и по одному представителю от правительства и президента, в беспощадный орган контроля и управления.С этой целью было предложено абсолютно изменить структуру НБС, оставив в нем от ЦБ только председателя Центробанка, причем последний уже не становился председателем НБС автоматически. Остальными членами НБС становились представители всех ветвей власти. К НБС перешли и все ключевые функции совета директоров ЦБ — и по утверждению денежно-кредитной политики, и по утверждению сметы расходов и правил бухучета.
Виктор Геращенко хватался то за голову, то за сердце. Его заместитель Татьяна Парамонова делала то же самое. Они по очереди ездили в Думу объяснять всю вредоносность создания в ЦБ двоевластия и передачи ключевых оперативных управленческих функций главного банка страны "любителям" из НБС. Надо сказать, что их усилия не пропали даром. К тому же и правительство, которое не разделяло думский радикализм по отношению к ЦБ, вдруг испугалось за устойчивость рубля, которому Виктор Геращенко убедительно прочил скорое падение после принятия предлагаемых поправок в закон о ЦБ.
Кончилось тем, что рабочая группа отказалась превращать ЦБ в орган госвласти и начала возвращать совету директоров его исконные полномочия. Совету директоров вернули полномочия утверждать основные направления и смету ЦБ. НБС дали право их только рассматривать. Вернули исполнительному органу и утверждение сметы. НБС отдали на утверждение лишь расходы на зарплату, пенсионное страхование, капвложения и административно-хозяйственную деятельность. Но и после этого окончательно утверждать эти расходы должен совет директоров. Кстати, Виктор Геращенко уверял, что и капвложения, например на техническое обеспечение проведения расчетов, также влияют на проведение денежно-кредитной политики. И поэтому их нельзя отдать на утверждение НБС. Поскольку Виктор Геращенко категорически не желал сдавать "ни пяди родной земли", ему пришлось уйти в отставку.
Борьбу с Думой продолжило правительство вместе с новым председателем ЦБ Сергеем Игнатьевым. Здесь откат несколько замедлился. В итоге, несмотря на все возражения руководства ЦБ и правительства, НБС все же оставили право назначать главного аудитора ЦБ, утверждать правила бухучета и отчетности для ЦБ (хотя и по предложению совета директоров), порядок формирования прибыли и внутренних резервов и фондов ЦБ (см. справку). Единственное, что удалось отстоять правительству и противникам доевластия в ЦБ,— НБС не стал таким же органом управления ЦБ как совет директоров.
Но даже несмотря на это, получается, что полномочий у НБС по вмешательству в деятельность руководства ЦБ осталось достаточно. Если бы председателем ЦБ остался Виктор Геращенко, то он наверняка сделал бы все, чтобы эти поправки не прошли. Правительству, которое под конец все же спохватилось, это не удалось. Новый председатель ЦБ Сергей Игнатьев особых бойцовских качеств не проявил.
Просвещенный абсолютизм
Что же такое НБС по поправкам в закон о ЦБ? Сделает ли новая система контроля за деятельностью ЦБ его более прозрачным или прибавит волокиты в принятии решений. Ведь, хотя правила бухучета будет утверждать НБС, основная часть сметы на оперативные расходы ЦБ все равно остается в руках у совета директоров. К тому же последний все равно утверждает общую смету. А ведь известно, что любой структурой руководит тот, кто утверждает смету расходов. Наконец, с членами НБС ведь тоже можно договориться. Особенно если затягивание решения вопросов или утверждения принятых решений поставит под угрозу стабильность финансовой системы. В этом случае при принятии решений членам НБС, возможно, придется верить на слово председателю ЦБ.В итоге и при новой схеме председатель ЦБ с поддержкой в лице совета директоров остается ключевой фигурой в банке. При сохранении независимого статуса ЦБ и необходимости во избежание дестабилизации рынка хранить массу информации, в том числе и о своих операциях, в тайне от общественности любая схема контроля будет малоэффективной. Ни один контролер не захочет брать на себя ответственность, если председатель ЦБ заявит даже о небольшой вероятности дестабилизации финансовой системы страны вследствие принятия или непринятия каких-либо решений.
Кстати, зампред думского банковского комитета Павел Медведев считает, что лучше применять простую схему — контролировать ЦБ через его председателя. Ведь раз в четыре года Дума по представлению президента утверждает его кандидатуру. И четыре года депутаты должны скрупулезно изучать отчеты председателя ЦБ и накапливать нужную информацию. А затем решать, оставлять ли председателя на его посту.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК