Сверху вниз
Еще в первом послании Федеральному собранию в 2000 году Владимир Путин заявил, что его не устраивают конфликты между уровнями власти, "взаимоуничтожающая схватка", "соревнования за полномочия", "борьба мэров с руководителями регионов"; власть должна опираться на "единую исполнительную вертикаль". Реформа системы государственной власти, которую Владимир Путин начал в 2000 году с образования федеральных округов, реформирования Совета федерации, изменения статуса региональных руководителей и приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, наконец дошла до самого низшего уровня власти — местного самоуправления.
 |
Такая ситуация, понятно, не устраивает федеральный центр. Во-первых, недовольство населения работой местных руководителей естественным образом проецируется на федеральную власть со всеми вытекающими из этого предвыборными последствиями. А во-вторых, в последние годы мэры уже начали превращаться во взрывоопасную политическую массу. На протяжении последних полутора-двух лет, собираясь на заседания своих общественных объединений (Конгресса муниципальных образований, Союза российских городов и т. д.), они неизменно писали президенту письма, в которых выражали недовольство положением местного самоуправления и обижались на невнимание к их проблемам. Федеральный центр решил, что для реформы самое время.
1 июня перед Владимиром Путиным отчиталась специально созданная комиссия при президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством замглавы кремлевской администрации Дмитрия Козака. Предложения комиссии представлены в виде 600-страничной концепции. И наиболее радикальные изменения, согласно этому документу, ожидают как раз органы местного самоуправления.
Снизу вверх
Решая судьбу местного самоуправления, федеральный центр пошел по проторенной дороге — предлагается создать исполнительную вертикаль и установить контроль за местными властями.
Для этого муниципальные образования разделят на два типа — муниципалитеты и муниципальные округа. К муниципалитетам отнесены города районного значения и группы сельских поселений. Муниципальный округ должен состоять не менее чем из трех муниципалитетов. Крупные города авторы концепции предлагают приравнять к муниципальным округам.
В муниципалитетах предполагается сохранить существующую систему органов власти и принцип их формирования — всенародные выборы главы администрации и депутатов представительного органа. Однако основным звеном управления должен стать уровень муниципального округа. Его представительный орган авторы концепции предлагают формировать из числа выборных лиц муниципалитетов (преимущественно из глав администраций). Глава этого представительного органа должен будет исполнять исключительно политические функции. А вот главой исполнительной власти округа будет управляющий — сити-менеджер, которого члены представительного органа будут нанимать на работу на контрактной основе.
"Политические и хозяйственные функции необходимо развести,— объясняет один из авторов концепции, президент Конгресса муниципальных образований Олег Сысуев.— У нас мэр, который является всенародно выбранным политиком, исполняет хозяйственные функции зачастую под влиянием политической составляющей. Он, может, любит храмы строить, а не зарплату бюджетникам платить и вместо выплаты зарплат финансирует футбольную команду, финансирует средства массовой информации. Или другой вариант. Неугодный мэр — ему не дают денег на отопление. Народ мерзнет, клянет мэра. Потому что он представляет другую политическую силу".
Но помимо разделения политических и хозяйственных функций с повсеместным введением института наемных управляющих федеральных центр решит и другую, не менее важную, а возможно, и главную задачу — усилит влияние на формирование кадрового состава руководителей муниципального уровня. Ведь договориться с несколькими депутатами представительного органа муниципального округа о назначении нужного сити-менеджера заведомо проще, чем провести на выборах мэра нужного кандидата. Разумеется, это вовсе не означает, что президентская администрация или полпреды президента будут тотально контролировать процесс отбора управляющих округами. Однако наиболее проблемные территории центр, безусловно, без внимания не оставит.
Конечно, увеличится влияние на муниципалов и со стороны региональных властей — губернаторы, как правило, обладают колоссальным влиянием на подведомственных территориях и наверняка будут участвовать в подборе сити-менеджеров. Однако и тут многое будет зависеть от федеральных властей. Лояльные губернаторы наверняка получат на откуп свои муниципальные округа, а вот для неугодных Кремлю глав регионов управляющие могут стать настоящей проблемой: центр сможет расшатать политическое могущество губернатора, направляя в муниципальные округа в качестве управляющих его противников.
Впрочем, поскольку неугодных Кремлю губернаторов остается все меньше, новая система, очевидно, все же направлена на выстраивание четкой вертикали "президент--губернатор--управляющий". Тем более что, скорее всего, после реализации концепции управляющие даже формально будут в определенной мере подчинены главам регионов. И вот почему.
Предполагается, что за каждым уровнем власти, в том числе за муниципальным, будет закреплен исчерпывающий перечень полномочий, реализовывать которые каждый уровень должен будет за счет закрепленных за ним источников доходов (этот перечень пока не определен). Однако государственные полномочия как федерального, так и регионального уровня могут делегироваться на местный уровень власти. Делегирование полномочий должно сопровождаться выделением государственных субсидий целевого назначения. Контроль за исполнением делегированных полномочий, соответственно, будет осуществлять тот уровень власти, который их делегировал. А это означает, что местные власти будет включены в единую исполнительную вертикаль. Правда, пока не совсем понятно, какие меры административного воздействия смогут применять губернаторы к муниципалам в случае ненадлежащего выполнения делегированных полномочий. Вполне возможно, что в конце концов губернаторам будет дано право по меньшей мере ходатайствовать перед представительным органом муниципалитета о расторжении контракта с управляющим.
Между небом и землей
В концепции вообще остается довольно много непроясненного. Авторы не смогли окончательно договориться о том, попадают ли под новую систему управления столицы регионов. Комиссия столкнулась с мощным сопротивлением мэрского лобби. Мэры настаивали, чтобы система органов местного самоуправления в городах осталась в неизменном виде. Поэтому в концепции решили вовсе не оговаривать, как в соответствии с новой системой будут избираться или назначаться мэры региональных столиц. Пока Кремль дал лишь устное обещание не трогать мэров столиц.
Независимость руководителей крупных городов невыгодна прежде всего губернаторам: в лице мэров главы субъектов федерации зачастую получают политических оппонентов, которые на выборах отнимают власть у региональных руководителей. А устранение конфликтов, возникающих между мэрами и губернаторами,— как раз та цель, которую провозгласил президент Путин в послании Федеральному собранию. Так что привилегированное положение мэров крупных городов по большому счету невыгодно и федеральному центру.
Пока неясно также, из чего будет формироваться налоговая база муниципальных образований. Концепция предлагает в федеральном законе "закрепить местные налоги, причем, кроме существующих (налог на землю, налог на имущество физических лиц и др.), к местным должны быть отнесены фиксированные ставки 'сквозных налогов' (в частности, подоходного)". Однако муниципалы считают, что это не решит проблему их бюджетной обеспеченности, поскольку перечисленные налоги, за исключением подоходного, уже закреплены за ними федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления", тем не менее закон не соблюдается. Изменения в Налоговом кодексе привели к тому, что местные бюджеты пришлось ужать, а освободившиеся деньги центр перераспределил по своему усмотрению через федеральный бюджет.
В ближайшее время основная борьба, видимо, развернется вокруг этих двух принципиальных вопросов — выборности мэров региональных столиц и межбюджетных отношений. Окончательно проект реформы, скорее всего, будет оформлен ближе к концу года, когда подготовят проект нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и разработают поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Налоговый кодекс. А окончательно узаконить все свои идеи Кремль рассчитывает до начала кампании по выборам депутатов Госдумы, то есть до середины 2003 года.
ИРИНА НАГОРНЫХ
|
 |
|