Бюджет Волгоградской области на 2016 год в первоначальном варианте впервые за несколько десятилетий был принят с профицитом.
Несколько лет назад ситуация в финансовой сфере региона была противоположной: доходы казны падали, рос дефицит. Администрация области теперь придерживается строгой экономии, проводит замещение дорогих коммерческих займов бюджетными кредитами под 0,1 % годовых. Как следствие, растет доверие со стороны федерального центра: в этом году регион получил дополнительно 8,9 млрд руб. субсидий.
Значительную часть бюджетных средств в этом году потратят на ремонт, реконструкцию и строительство дорог в Волгоградской области
Фото: Антон Ваганов, Коммерсантъ
Бюджетный просчет
Несколько лет назад ситуацию с бюджетом Волгоградской области аудиторы региональной Контрольно-счетной палаты называли критической. Основные проблемы были связаны с резким сокращением доходов из-за создания консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), низким качеством экспертного прогнозирования, увеличением госдолга, непрозрачностью в распоряжении бюджетных средств.
Так, по результатам проверки исполнения областного бюджета 2013 года в КСП отмечали снижение поступления налога на прибыль организаций на 13,1 % (до 15,4 млрд руб.). Отрицательная динамика сложилась из-за уменьшения налоговой базы по обособленным подразделениям и филиалам крупных федеральных компаний, состоящим на налоговом учете в инспекциях Волгоградской области. Например, из-за массовых сокращений рабочих на Приволжской железной дороге (филиале ОАО «РЖД») бюджет в 2013 году потерял 667 млн руб., из-за оптимизации банковской сети волгоградского отделения «Сбербанка России» — 166 млн руб.
Кроме того, значительная часть доходов ушла в другие субъекты РФ после того, как ЛУКОЙЛ и «Газпром» создали консолидированные группы налогоплательщиков. Так, по ТПП «Волгограднефтегаз» ОАО «РИТЭК» и ООО «ЛУКОЙЛ-Волгограднефтепереработка», входящих в КГН ОАО НК «Лукойл», только в 2013 году платежи снизились на 410,7 млн руб. и 934 млн руб. соответственно. Волгоградские «дочки» «Газпрома» недоплатили около 900 млн руб. В КСП отмечают, что эти средства и не должны быть предусмотрены в доходах бюджета — создание КГН обсуждалось несколько лет и было ожидаемым.
Также по итогам исполнения бюджета 2013 года казна недобрала доходов налогу на прибыль, НДФЛ, акцизам и налогу на имущество организаций в целом на 9,34 млрд руб. Из этой суммы 6,82 млрд руб. составляет налог на прибыль, 1,18 млрд — НДФЛ, 380,3 млн — акцизы, 968,8 млн руб. — налог на имущество. «Это связано с завышением прогнозных назначений, на что неоднократно администрации Волгоградской области указывала Контрольно-счетная палата. Анализ основных макроэкономических показателей развития экономики региона свидетельствовал о том, что прогнозные показатели по этим видам налогов не будут выполнены», — отметили в КСП.
Первоначально областной бюджет на 2013 год был утвержден по доходам в сумме 62,27 млрд руб., по расходам — 70,62 млрд руб., с прогнозируемым дефицитом в размере 8,35 млрд руб., или 15 % к доходам. В течение финансового года в первоначально принятый закон о бюджете пять раз вносились изменения, при этом основные характеристики казны корректировались в четырех случаях. В результате уточненные доходы областного бюджета на 2013 год составили 70,82 млрд руб., что на 8,55 млрд руб., или на 13,7 %, больше первоначально утвержденного показателя, расходы — 80,07 млрд руб. (+9,45 млрд руб., или на 13,4 %, больше), дефицит — 9,25 млрд руб., или 16,33 %, к доходам.
По данным отчета правительства области (на тот момент еще не была проведена реорганизация в администрацию. — „Ъ‑ЭР“), фактически доходы областного бюджета за 2013 год составили 60,86 млрд руб., что на 9,97 млрд руб., или на 14,1 %, меньше планового показателя. Расходы областного бюджета исполнены на 70,54 млрд руб., или на 9,53 млрд руб. (11,9 %), меньше уточненных бюджетных ассигнований. В результате при утвержденном дефиците в 9,25 млрд руб. фактически бюджет был исполнен с дефицитом 9,68 млрд. Большую часть дефицита областные власти тогда были вынуждены экстренно покрыть федеральными средствами, которые выделялись Волгоградской области для исполнения региональной части общефедеральных программ. Из-за провала региональной части этих программ правительство РФ в январе 2014 года отозвало из областной казны в доход федерального бюджета 3,5 млрд руб., тем самым еще больше ухудшив ситуацию с бюджетом Волгоградской области следующего года.
«Тогда же, в начале 2014 года, впервые за много лет произошел беспрецедентный случай — у госучреждений и органов власти Волгоградской области появилась кредиторская задолженность по отчислениям в государственные внебюджетные фонды и налогам на общую сумму 853 млн руб.», — напомнили в КСП.
Неофициально эксперты называли это положение «бюджетным бардаком». «На протяжении нескольких лет в заключениях о результатах внешних проверок годовой бюджетной отчетности КСП отмечало несопоставимость плановых и фактических показателей исполнения доходов, — отмечают в палате. — Минфин Волгоградской области не доводил до главных администраторов доходов плановые назначения по федеральным средствам, что не только искажало бюджетную отчетность органов власти, но и не позволяет оценить качество их работы по администрированию доходов».
Поддержали рублем
Чтобы исправить ситуацию, в апреле 2014 года на тот момент и. о. губернатора Волгоградской области Андрей Бочаров пригласил на пост руководителя профильного финансового комитета Александра Дорждеева, который в 2006–2010 годах уже возглавлял региональный комитет финансов.
«Первый этап работы по наведению порядка в финансово‑бюджетной сфере, которая началась в 2014 году, завершен», — заявил Александр Дорждеев в конце февраля этого года на расширенном заседании коллегии регионального комитета финансов, где подводились итоги исполнения бюджета в 2016 году, а также были озвучены прогнозы социально-экономического развития Волгоградской области на ближайшие годы. Главный вывод экспертов профильного комитета — бюджет региона за последние три года стабилизировался.
Доходы бюджета Волгоградской области на 2016 год в первоначальном варианте были утверждены в размере 75,35 млрд руб., расходы — 71,05 млрд руб., профицит — 4,3 млрд руб. По данным комитета финансов, в 2014–2016 годах совокупный прирост собственных доходов областной казны составил 11,8 млрд руб. В 2016 году при росте собственных налоговых и неналоговых доходов (по сравнению с уровнем 2015‑го) на 1,6 млрд руб. расходы снижены на 1,2 млрд. При этом администрация придерживается принципа строгой экономии: в 2016 году стоимость закупок удалось снизить на 2 млрд руб., а всего с 2014 года на госзакупках региональный бюджет сэкономил 4,5 млрд руб. Также последовательно проводится замещение дорогих коммерческих займов бюджетными кредитами под 0,1 % годовых: доля последних в структуре госдолга Волгоградской области увеличена с 35,8 % до 45,8 %. В итоге на обслуживании долговых обязательств в прошлом году сэкономлено 357 млн руб., отмечают в комитете финансов.
«Такой подход повышает уровень доверия к региону со стороны федерального центра, делает Волгоградскую область более привлекательной для инвесторов. Также растет объем господдержки и безвозмездных поступлений из федерального бюджета: в этом году он составит более 20 млрд руб.», — заявил Александр Дорждеев.
В администрации региона утверждают, что именно порядок в финансовой и бюджетной сфере помог привлечь в этом году дополнительные федеральные субсидии на общую сумму 8,9 млрд руб. Из средств регионального бюджета на софинансирование будет направлено еще 4,6 млрд руб. — в целом на приоритетные проекты региона в этом году, с учетом федеральных субсидий, будет выделено 13,5 млрд руб. Речь идет не о текущих статьях бюджета, а о «проектах развития» в дорожном хозяйстве (2,6 млрд руб.), АПК (3,4 млрд руб.), строительстве (2 млрд руб.).
Эксперты отмечают, что Волгоградская область стала одним из лидеров в стране по объемам поддержки со стороны министерства финансов РФ.
«В 2014–2016 гг. администрация региона ужесточила финансовую дисциплину, обеспечила прозрачность в расходовании бюджетных средств, — отмечает экономист Альбина Гукова. — Регион показывает высокую платежную дисциплину, благодаря чему получает дополнительные средства из федерального центра. Между тем еще несколько лет назад правительство РФ отзывало финансирование из-за неспособности региональных властей исполнить обязательства по общефедеральным программам».
Экономика поможет
В Контрольно-счетной палате Волгоградской области не комментируют исполнение бюджета региона за 2016 года, ссылаясь на то, что соответствующий анализ еще не завершен. Фракция КПРФ в Волгоградской облдуме традиционно критикует бюджетную политику администрации региона за урезание социальных доходов. В конце 2015 года был утвержден так называемый новый «Социальный кодекс» с уточненным перечнем льгот и категорий граждан, которые могут получать региональную соцподдержку. Депутат облдумы Валерий Таранцов считает, что профицит казны во многом обеспечило сокращение получателей социальных выплат.
Впрочем, федеральный центр и эксперты Всемирного банка работу волгоградских финансистов в этом направлении ставят в пример всем субъектам РФ. Ранее некоторые пособия в Волгоградской области составляли лишь 100–200 рублей, причем их могли получить даже те, кто приезжал в центры соцзащиты на иномарках. Теперь же социальные расходы бюджета распределяются только на принципах адресности и нуждаемости, а размер соцпомощи значительно увеличился.
«Нам удалось навести порядок, и теперь одной из новых задач является проектное управление, — отмечает Александр Дорждеев. — Это означает, что все участники бюджетного процесса должны ясно понимать, в каком направлении мы будем двигаться ближайшие три года и каких показателей должны достичь. Сейчас уже речь идет о развитии. С начала года мы заключаем с правительством РФ соглашения на предоставление субсидий. Подписано 41 соглашение, 39 из них включены в реестр Федерального казначейства. Эти меры позволят привлечь в регион дополнительное финансирование».
С 2014 года налоговые и неналоговые доходы бюджета Волгоградской области увеличены на 11,8 млрд руб., отмечают в комитете финансов. В 2014 году общий объем поступлений в областную казну составлял 136 млрд руб., по итогам 2016 года они увеличились до 201 млрд руб.
К 2019 году Волгоградская область рассчитывает на рост по основным показателям в промпроизводстве, сельском хозяйстве и объеме привлеченных инвестиций. Базовый сценарий социально-экономического развития региона на 2017–2019 годы рассчитан финансистами и экономистами с учетом сохранения неблагоприятной внешнеполитической обстановки, инфляции до 6,5 % и стоимости одного барреля нефти не более $40. Часть экспертов говорят, что это слишком пессимистические прогнозы, но комитет экономики теперь учитывает опыт слишком «позитивного» прогнозирования в прошлые годы, на что указывало КСП. Исправлены и остальные замечания аудиторов КСП.
Ожидается, что в 2017 году индекс промпроизводства вырастет на 1,5 %, в 2018 году — на 2 %, в 2019 году — на 2,5 %. Прогноз индекса производства в сельском хозяйстве прогнозируется на уровне +4 %, +1,3 % и +1,4 % соответственно. По итогам 2018 года ожидается рост инвестиций на 4,8 %, в 2019 году — на 9,3 %.
Также в комитете экономики уверены, что в 2017–2019 годах продолжится тенденция увеличения средней начисленной зарплаты и снижения безработицы. В 2017 году средняя зарплата по экономике региона составит 27,9 тыс. руб., в 2018 году вырастет на 6,27 %, до 29,65 тыс. руб., в 2019 году — на 5 %, до 31,4 тыс. руб. В ближайшие несколько лет на новых промышленных производствах планируется открыть более 10 тыс. новых рабочих мест, поэтому с помощью программ переобучения региональные власти надеются снизить уровень безработицы за три года с 7,2 % в 2017 году до 7 % в 2019 году.
Доходы и расходы бюджета Волгоградской области на 2017 год утверждены в размере 73,1 млрд руб. Приоритетными направлениями региональные власти называют выполнение социальных обязательств, ремонт дорог и благоустройство, включая ЖКХ, а также развитие промышленности и предпринимательства. В социальной части расходов в 2017 году планируется повышение средней зарплаты соцработников до 22,56 тыс. руб., а почти четверть казны региона — 19,9 млрд руб. — будет направлена на поддержку материнства и детства. На реализацию госпрограммы «Безопасные и качественные дороги» предусмотрено 2,3 млрд руб. из федерального, регионального и муниципальных бюджетов. В целом на различные виды дорожных работ на объектах Волгоградской области из разных источников в 2017 году будет направлено 15 млрд руб.
Главные риски бюджета в ближайшие годы связаны с изменениями налоговой политики, отмечают в комитете финансов. Так, из-за КГН регион по-прежнему ежегодно теряет около 3 млрд руб. доходов. Кроме того, с 1 января уменьшен норматив зачисления акцизов на нефтепродукты с 88 % в 2016 году до 61,7 % в 2017 году и 57,4 % в 2018 году. Также на федеральном уровне постоянно расширяется перечень льгот и преференций по НДФЛ. Например, с 2017 года от этого вида налога освобождены ежемесячные денежные выплаты ветеранам боевых действий.
Главными принципами бюджетной политики на ближайшие годы в комитете финансов называют, кроме проектного управления, оптимизацию долга и расходов, инициативное бюджетирование — направление бюджетных инвестиций в проекты, которые сформировало местное самоуправление, общественные организации и инициативные группы граждан.