От концессии до концессии

Инструмент государственно-частного партнерства, который еще несколько лет назад был выбран в Нижегородской области в качестве приоритетного механизма развития устаревшего теплоэнергетического и водоканализационного хозяйства, наконец, начал работать в полную силу. После того как были улажены длительные конфликты, связанные с концессиями водоканалов Нижнего Новгорода и Дзержинска, его стали использовать в других районах области и в теплоэнергетическом комплексе. В практике применения новых механизмов в нижегородском комплексе ЖКХ и первых результатах разбирался «Business Guide. Итоги года».

МУПы выводят на чистую воду

По данным министерства энергетики и ЖКХ Нижегородской области на начало 2017 года, в регионе действует 18 концессионных соглашений в коммунальной сфере. В перспективе планируется заключить еще 25 договоров. В первую очередь, по мнению региональных властей, нужно передавать в концессию хозяйство неэффективных муниципальных предприятий.

Первое концессионное соглашение в сфере водоснабжения было заключено еще в 2011 году в Дзержинске, где концессионером выступило ОАО «Дзержинский водоканал» (ДВК). За 25 лет ДВК обязался вложить в модернизацию водоканализационной инфраструктуры города 5 млрд руб., однако чуть не лишился контракта. Сначала незаконность концессии пыталась доказать в суде областная прокуратура. Затем претензии возникли у местных депутатов, которые называли работу ДВК непрозрачной, из-за того что компания якобы не согласовывала с городом планы реконструкции сетей и не обосновывала затраты. В претензию концессионеру неофициально ставили и нежелание взять на себя полуразрушенные и убыточные сети более десятка близлежащих деревень, входящих в городской округ Дзержинска, и ряд бесхозных участков сети. В ДВК отвечали, что модернизацию поселковых сетей нужно окупить, а с учетом критического состоянии инфраструктуры и небольшого количества жителей это казалось невозможным. В 2015 году администрация города попыталась расторгнуть контракт в суде, но тот в 2016 году встал на сторону инвестора. В конце прошлого года власти и компания все-таки заключили допсоглашение, и ДВК включил в инвестпрограмму спорные объекты, распределив увеличение инвестиционной составляющей между всеми жителями городского округа.

Всего за пять лет работы в статусе концессионера Дзержинский водоканал инвестировал в реконструкцию и строительство коммунальной инфраструктуры около 770 млн руб. «В действительности потребность в инвестициях и капремонте у нас, как и у других ресурсоснабжающих предприятиях страны, гораздо выше, и мы ищем дополнительные источники финансирования. В 2016 году мы заключили соглашение с ВТБ об открытии кредитной линии на 325 млн руб., и с учетом этого кредита скорректировали инвестпрограмму, чтобы заемные средства были использованы максимально эффективно», — рассказал первый заместитель генерального директора ДВК Сергей Кудряшов. Пока концессионер выбрал около 60 млн руб. кредитных средств, а оставшуюся часть планирует получить до января-февраля 2018 года. Большая часть от заявленного объема инвестиций — около 3 млрд руб. — пойдет на реконструкцию главного канализационного коллектора. В прошлом году из-за обрушения его свода под железнодорожными путями на переходе Дзержинск-Игумново с рельсов сошло 14 вагонов грузового поезда. Сейчас идет проектирование коллектора, и в этом году концессионер рассчитывает начать перекладку первого участка канализационной сети.

Второе крупное концессионное соглашение по объектам водоканальной инфраструктуры было заключено в 2013 году между Нижегородским водоканалом и администрацией Нижнего Новгорода. За 25 лет ОАО «Нижегородский водоканал», находящееся в собственности города, обязалось инвестировать в водоканализационное хозяйство областного центра 6,2 млрд руб., однако приступить к работе компания смогла не сразу. Как и в случае с Дзержинском, добиться расторжения договора концессии через суд пыталась областная прокуратура. Кроме того, антимонопольная служба сочла незаконной передачу в концессию сетей без проведения торгов, но суд решение нижегородского управления ФАС не поддержал. В начале прошлого года по инициативе горадминистрации сменилось руководство Нижегородского водоканала. Вместо Александра Попова, который якобы без согласования с городскими властями привлек дополнительно 300 млн руб. на модернизацию Нижегородской станции аэрации, предприятие возглавил Александр Прохорчев, курировавший в компании работу с абонентами.

Как говорят в компании, в водоканализационное хозяйство ежегодно вкладывается около 1 млрд руб. собственных и заемных средств. Основной упор новое руководство водоканала сделало на модернизацию водопроводных станций: Ново-Сормовской, где запустили новую установку ультрафиолетовой очистки воды, Слудинской и станции «Малиновая гряда», где реконструируется насосное оборудование. Кроме того, в 2016 году в Нижнем Новгороде было переложено и отремонтировано более 30 км сетей (вместо запланированных 53 км), в этом году планируется переложить более 35 км. «Конечно, сразу все сети в Нижнем Новгороде мы не можем ни переложить, ни отремонтировать, на это требуются большие финансы и время. Но мы взяли вектор на реконструкцию сетей, у нас есть план капремонта, и под него зарезервированы средства, в этом году это 400 млн руб.», — рассказал Александр Прохорчев, добавив, что в капремонт сетей водоснабжения и водоотведения Нижнего Новгорода средства не вкладывались в течение пяти лет.

Теплопередача

В теплоэнергетическом хозяйстве Нижегородской области процесс концессионирования начался позже, но идет гораздо быстрее, так как основа для него уже была заложена ранее. Сейчас в этой сфере в регионе работают два крупнейших концессионера — энергетическая компания «Т Плюс» и созданная региональным правительством для управления активами в районах области Нижегородская областная коммунальная компания (НОКК). Консолидировать районные сети НОКК начала сравнительно недавно, а активизировала работу в прошлом году, когда в капитал вошел Внешэкономбанк через дочернюю компанию «Федеральный центр проектного финансирования» (ФЦПФ). Оператор предлагает местным властям построить новые или модернизировать существующие сети и котельные, муниципалитеты проводят конкурс на заключение концессионного соглашения и предоставляют землю. В 2016 году компания подписала такие договоры с администрациями Балахнинского и Сеченовского районов, а в начале этого года — с Володарским и Ковернинским районами области. Причем во всех случаях речь идет не только об объектах теплоснабжения, но и о водоканализационной инфраструктуре. Кроме того, по концессии НОКК построила в Балахнинском районе котельную мощностью 8,4 МВт. В итоге через филиалы и дочерние компании НОКК управляет сейчас коммунальной инфраструктурой в восьми районах области (ранее компания уже работала в Богородском, Семеновском, Шахунском и Ветлужском районах). Кроме того, НОКК направила еще порядка 20 концессионных инициатив в администрации десяти районов области.

Что касается «Т Плюс», то энергетическая компания, уже владеющая рядом тепловых активов в Нижегородской области, в конце 2016 года заключила первый договор концессии с администрацией Кстова. Энергетики на 30 лет получили в концессию 133 км теплосетей и 29 котельных в Кстове и Кстовском районе и намерены вложить в их реконструкцию 3,3 млрд руб., в том числе за первые пять лет 360 млн руб. Инвестор намерен автоматизировать все котельные в райцентре, а в районе модернизировать 22 котельные и одну построить. Правда, как выяснилось впоследствии, на теплосети Кстовского района были и другие претенденты: в нижегородское управление Федеральной антимонопольной службы обратился еще один потенциальный инвестор — ООО «Борские тепловые сети», которое пожаловалось на отказ районных властей принять концессионную заявку компании.

Параллельно «Т Плюс» присматривается к объектам теплоснабжения в Дзержинске, где пока арендует сети. Энергокомпания обещает местным властям с 2018 по 2022 год вложить в тепловое хозяйство города 640 млн руб.: 418 млн руб. инвестиций и 223 млн руб. в капремонт, хотя несколько лет назад потребность в инвестициях для систем теплоснабжения Дзержинска до 2026 года оценивалась в 3 млрд руб. Однако депутаты городской думы пока в целесообразности такого концессионного соглашения сомневаются: за пять лет потенциальный концессионер планирует заменить всего 13 км сетей и снизить потери в теплосетях только на 2%, и, по мнению думцев, инвестпрограмма должна быть гораздо более амбициозной.

Объединяй и властвуй

Хотя усилиями НОКК удалось взять под управление ряд районных коммунальных активов, в полной мере реализовать идею об объединении всей сферы ЖКХ Нижегородской области, которая была заявлена региональными властями несколько лет назад, пока не удалось. Между тем именно по такому пути идут некоторые регионы, отмечает руководитель центра ГЧП Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения Роман Искендеров. По его словам, такая схема управления региональными коммунальными активами реализуется в Ставропольском крае, Липецкой, Ростовской, Курской и Ленинградской областях, а также на Камчатке. «У всех водоканалов страны сейчас наблюдается тенденция к укрупнению: несколько лет назад все сети раздавали муниципалитетам, но потом стало понятно, что такие мелкие компании не могут оказывать качественные услуги. Их начали собирать обратно: в ряде регионов — порайонно, в других — создавая межмуниципальные водоканалы, объединяемые по техническим параметрам, в третьих — пошли по пути создания единых региональных водоканалов. Это позволяет не только аккумулировать средства и оптимизировать затраты на персонал, но и назначить одно ответственное за сферу ЖКХ лицо», — говорит господин Искендеров. Именно это позволит в перспективе найти концессионеров для убыточных районных и сельских водоканалов, полагает эксперт: если на модернизацию коммунального хозяйства крупных городов выстраивается очередь из потенциальных инвесторов, мелкие города мало кому интересны, а порой износ сетей таков, что инвестиции сложно вернуть даже в довольно больших городах.

Впрочем, местные власти и сами не всегда стремятся к концессионным отношениям: например, в Арзамасе ряд депутатов гордумы выступают против передачи в концессию теплосетевого хозяйства региона. Чаще всего муниципалитеты боятся ответственности, поскольку по новому федеральному законодательству концессионные соглашения предусматривают передачу коммунальных активов концессионеру и ликвидацию МУПов, что снижает возможности контроля со стороны местных властей над ситуацией в ЖКХ. «Самая большая опасность для муниципалитетов и регионов — недобросовестность концессионера. И если в документе нечетко прописана ответственность инвестора, назначена минимальная сумма банковской гарантии, это может повлечь за собой неисполнение обязательств: концессионер может собрать деньги в составе тарифа, а потом долго судиться, не исполнив свои обязательства», — рассуждает член рабочей группы при экспертном совете по вопросам жилищно-коммунального хозяйства при ФАС РФ Ольга Гиличинская. Между тем компетенции муниципальных властей для правильного составления соглашения часто не хватает, причем именно некачественно составленная документация нередко становится причиной отсутствия потенциальных инвесторов, отмечает эксперт. Это признают и в облправительстве. «Основными трудностями при передаче в концессию объектов ЖКХ являются отсутствие квалифицированных специалистов в муниципальных администрациях, правоустанавливающих документов и недостаточное количество финансовых средств на техническое обследование передаваемого по концессионному соглашению имущества. Также отсутствие конкурсных предложений связано с заведомо экономически нецелесообразным вложением денежных средств инвестором через концессию в поселениях с небольшой численностью населения и слабо развитой инженерной инфраструктурой из-за длительного процесса возврата инвестиций», — отмечают в минэнерго. Улучшить качество документации поможет новое законодательство, которое обязывает областные власти выступать третьей стороной при заключении договоров муниципально-частного партнерства, полагает Ольга Гиличинская. Но лучше всего обезопасил себя Нижний Новгород, добавляют эксперты: так как собственником Нижегородского водоканала является город, он осуществляет двойной контроль — над коммунальной сферой и инвестициями в нее. Действующее законодательство акционирования МУПов в сфере ЖКХ не допускает, поэтому, по словам Романа Искендерова, во многих регионах РФ жалеют о том, что не успели применить подобную нижегородской схему.

В любом случае рано или поздно всем муниципальным образованиям придется перейти на концессионную схему модернизации коммунальной инфраструктуры: согласно новым федеральным нормам, все муниципальные объекты ЖКХ, если они созданы более пяти лет назад, должны быть переданы в концессию по истечении срока аренды, а продлить существующие договоры аренды невозможно. Самая большая сложность — найти концессионера, признают эксперты. Сейчас, по словам господина Искендерова, активно вкладывается в сферу водоснабжения и водоотведения УК «Лидер», управляющая деньгами негосударственных пенсионных фондов (с нее начиналось строительство ФОКов по концессии в Нижегородской области — G). Кроме того, по отдельности районные водоканалы могут быть интересны некоторым местным предприятиям, полагает эксперт. «Эта тенденция не такая явная, но иногда в малых городах, которые не объединяют коммунальные сети под управлением единого оператора, водоканализационное хозяйство отдают одному из местных крупных предприятий. В частности, сети в Коврове отдали в концессию местному оружейному заводу, в собственности которого находилась часть системы стоков, фактически как социальную нагрузку. В Елабуге сети в концессию отдали ОЭЗ. Это было единственным выходом, хотя концессионеров пришлось искать довольно долго: маленьким водоканалам не выжить без поддержки, а концессионеру нужно вернуть инвестиции и получить доход», — рассуждает Роман Искендеров.

Что касается перспектив работы НОКК как потенциального концессионера для коммунальных активов в районах Нижегородской области, то правительство региона выбрало верную стратегию, считает Ольга Гиличинская. «Создав такую компанию, правительство региона оставило за собой возможность контроля, и это правильно, потому что отдать в частные руки все системы теплоснабжения и водоснабжения в регионе и не иметь возможности влияния довольно опасно. И решение областных властей в целом наиболее правильное, хотя и может вызвать вопросы со стороны антимонопольного ведомства, так как возможно в итоге выбивание с рынка мелких игроков», — отмечает эксперт. Кроме того, управление коммунальными активами дает областным властям дополнительный рычаг влияния на муниципалитеты, поскольку по закону ответственность за системы жизнеобеспечения лежит на муниципальных властях, а управлять этими активами будет региональная компания.

Анна Павлова