По результатам Госсовета, посвященного вопросам дальнейшего развития экологического регулирования в России,— он прошел в конце декабря 2016 года — президент РФ Владимир Путин утвердил список из 16 поручений. «+1» проанализировал меры, которые должны определять экологическую политику в стране на ближайшие годы.
Фото: Сафрон Голиков, Коммерсантъ / купить фото
Госсовет, прошедший в Кремле 27 декабря 2016 года, был призван определить повестку для экологического развития РФ на ближайшие годы. Доклад «Об экологическом развитии РФ в интересах будущих поколений», подготовленный к заседанию, выделяет основные проблемы в различных регионах (среди них — крайне высокое загрязнение воздуха, воды, почв, что негативно влияет как на продолжительность и качество жизни людей, так и на динамику ВВП). В докладе сформулированы и приоритетные задачи экологической политики — чистый воздух, чистая вода, решение проблемы отходов и сохранение лесов и биоразнообразия (список приоритетов выстроен на основе запросов граждан, утверждают авторы доклада). В обществе, по их мнению, растут уровень недовольства загрязнением окружающей среды и готовность защищать свои права.
16 из 28
Доклад включает предварительный список из 28 поручений, который был направлен Владимиру Путину,— 16 из них, согласно публикации на сайте kremlin.ru, утверждены президентом. В Белом доме должны будут расписать ответственность за их реализацию конкретным ведомствам. Среди основных положений документа — учет цели перехода РФ к модели экологически устойчивого развития во всех документах стратегического планирования на 2017–2025 годы; использование системы индикаторов устойчивого развития и определение механизмов их достижения в период до 2030 года и на перспективу до 2050 года; установление целевых показателей энергоэффективности экономики в целом и по основным секторам; реализация новых мер по повышению энергоэффективности и поддержка микрогенерации на основе ВИЭ.
Большинство опрошенных «+1» экспертов в области экологии и представителей природоохранных организаций надеется, что реализация поручений стимулирует улучшение законодательства и появление новых компаний. А директор красноярской экологической организации «Плотина», председатель Общественной экологической палаты Гражданской ассамблеи Красноярского края Александр Колотов убежден, что документ дает властям некоторых регионов сигнал о необходимости прекращения политики «экологического демпинга» ради привлечения инвестиций на свои территории.
Мнения же участников рынка, ученых и представителей общественных организаций о достаточности предложенных мер и перспективах их реализации расходятся. В частности, в перечне не упоминаются цели низкоуглеродного развития. «Об изменении климата и сокращении выбросов парниковых газов не сказано ни слова»,— сетует глава рабочей группы по климату экологического комитета РСПП Михаил Юлкин. Директор «WWF России» по природоохранной политике Евгений Шварц также отмечает, что «в перечне нет мер в области охраны живой природы, ООПТ и очень мало поручений в области экологического законодательства».
Отдельные эксперты отмечают преобладание командно-административных методов экологического регулирования на фоне недостатка стимулирующих мер, отмечая возможные сложности с реализацией последних — особенно в условиях слабого развития институциональной среды и инвестиционного климата. Масштабы накопленных проблем и неблагоприятная экономическая ситуация требуют консолидации государственных и негосударственных ресурсов, отмечает научный руководитель Института экономики природопользования и экологической политики ВШЭ Александр Багин. «Необходимо реализовать заложенный в законодательстве баланс интересов государства, бизнеса и общества в смягчении последствий экологического ущерба»,— убежден он.
Отсутствие в документе мер низкоуглеродного развития, впрочем, компенсировано необходимостью повышения энергоэффективности и поддержки микрогенерации на основе ВИЭ. Представитель УК «Роснано» Алексей Фирсов отмечает, что поручения в области чистой энергетики и энергоэффективности позволят существенно снизить нагрузку на окружающую среду, обеспечив развитие новых технологий. «Важно, что акцент сделан на возобновляемой энергетике, развитие которой может стать драйвером для многих секторов экономики: науки, малого бизнеса, туризма, сельского хозяйства, инновационного предпринимательства»,— соглашается глава отдела департамента стратегического развития и инноваций Минэкономики Сергей Майоров.
Можно ожидать повышения целевых показателей развития ВИЭ на оптовом рынке — сейчас они предусмотрены лишь на период до 2024 года и невысоки, отмечает Татьяна Ланьшина, научный сотрудник центра экономического моделирования энергетики и экологии РАНХиГС. Также возможно введение господдержки микрогенерации. В этом случае электросетям придется осуществлять взаимозачет электроэнергии, потребленной и отданной в сеть отдельными домами, при определении оплаты, полагает эксперт.
Чисто и без административной нагрузки
Одно из ключевых предложений документа — введение системы квотирования выбросов вредных загрязняющих веществ, предложенное на Госсовете губернатором Челябинской области Борисом Дубровским. В дополнение к введению технологического нормирования загрязнений компаний (НДТ) промпредприятия обяжут установить автоматические системы контроля выбросов и введут для них квоты на выбросы определенных загрязнителей. «Это один из самых важных пунктов перечня — та мера, против которой активно выступали представители бизнеса, прежде всего металлургического и химического секторов»,— убежден Евгений Шварц из WWF. По его словам, подобный метод в свое время помог решить проблему загрязнения воздуха Питсбурга и других промышленных городов Восточного побережья США. «Многие российские города, в том числе Красноярск, задыхаются в постоянных режимах “черного неба”, поэтому любое ужесточение федерального законодательства с целью улучшения качества атмосферного воздуха жителями таких городов будет восприниматься как благо»,— говорит Александр Колотов из «Плотины».
В «Русале» и «Норникеле» говорят о поддержке государственной инициативы и обещают активно развивать собственные экологические программы и модернизировать производство. Однако, по мнению эксперта группы по оказанию услуг в области корпоративного управления и устойчивого развития КПМГ Владимира Лукина, реализация поручений потребует от компаний дополнительных усилий и ресурсов для скорейшего внедрения НДТ и автоматизированных систем контроля и постоянного мониторинга — а это «создает дополнительные риски, связанные с финансированием и сроками проведения модернизации производства, а также с раскрытием информации о воздействии на окружающую среду». При оснащении предприятий средствами инструментального контроля выбросов и сбросов может оказаться, что реальный объем загрязняющих веществ кратно превышает сегодняшние расчетные данные, объясняет Александр Багин из ВШЭ.
Отдельный пункт перечня предписывает разработку методики определения допустимых концентраций загрязняющих веществ в почвах. Определяться ПДК будут «в зависимости от их особенностей, целевого назначения и величины предельных остаточных концентраций в загрязняющих веществах в целях восстановления свойств почв». Опасной считает такую меру руководитель энергетической программы «Гринписа России» Владимир Чупров. Он напоминает, что закон об охране окружающей среды требует полного восполнения экологического вреда. «Жонглирование допустимым остаточным загрязнением будет стимулировать нефтяные компании не менять аварийные трубы, а покупать дополнительный чистый грунт для перемешивания»,— считает он.
Увеличение финансовой нагрузки на компании должно компенсировать снижение административной. Владимир Лукин считает, что снизить ее смогут поручения о гармонизации экологического законодательства с действующими санитарно-эпидемиологическими требованиями, упрощение процедур экологической экспертизы и внедрение комплексных экологических разрешений. Одновременно вырастет и эффективность госконтроля. Евгений Шварц, в свою очередь, приветствует возвращение госэкоэкспертизы еще на стадии планирования проекта, указывая, что десять лет назад подобная система была отменена и до недавнего времени обязательной процедура была только для проектов, реализуемых в ООПТ и на шельфе.
Приоткрытые данные
Второй важнейший пункт в перечне мер, по мнению экспертов,— вопрос доступа населения к экологической информации. Предлагается сделать ее общедоступной и обязать госорганы и органы местного самоуправления размещать ее в интернете. «Наконец-то сбудется мечта многих экологов, и данные о загрязнениях, о выбросах и сбросах будут открытыми»,— радуется Евгений Шварц. По его словам, активисты и «Открытое правительство» боролись за доступ к этой информации много лет. Сейчас предприятия-загрязнители нередко отказываются раскрывать информацию, ссылаясь на коммерческую тайну. «Мы отправляем официальный запрос и получаем эти данные из Росприроднадзора. Но компании подают на Росприроднадзор в суд. Теперь я надеюсь, что подобных ситуаций больше не возникнет и противоречия будут сняты»,— говорит представитель «WWF России».
Впрочем, Александр Колотов недоумевает, почему вместо ратификации уже подписанной РФ Орхусской конвенции о доступе граждан к экологической информации было принято решение «пойти своим путем». Определять, что такое экологическая информация и порядок доступа к ней будут чиновники. «Боюсь, что их фантазия может изобрести и выстроить столько изощренных препон и препятствий, что название “открытые данные” будет звучать как издевательство»,— опасается он.
Прозрачные компании и зеленые финансы
Перечень предписывает разработать концепцию использования зеленых финансовых инструментов институтами развития и публичными компаниями. Предполагается, что институты развития займутся также внедрением практик экологически устойчивого развития. Публичные и госкомпании правительство должно стимулировать к добровольным механизмам экологической ответственности и раскрытию нефинансовой отчетности в области охраны окружающей среды, руководствуясь международными стандартами.
По мнению Владимира Лукина из КПМГ, требования прозрачности и общедоступности экологической отчетности может оказаться довольно сложным пунктом для российского бизнеса. «Для многих российских компаний это по-прежнему является задачей на перспективу,— им, возможно, придется пересмотреть подходы к раскрытию информации в области устойчивого развития»,— говорит эксперт. Директор программы «Зеленая экономика» «WWF России» Михаил Бабенко считает, что у госбанков и банков развития появятся формальные стимулы заняться поиском зеленых проектов ради получения целевых денег. Но чтобы эти меры оказались эффективными, необходимо четкое понимание особенностей и рисков таких проектов. «Предприятиям будет необходимо научиться готовить качественные проекты под требования инвестора, а не под свои мечты»,— отмечает он.
«Зеленые финансовые инструменты позволяют расширять круг инвесторов, привлекая организации, которые специализируются на финансировании экологических инициатив. “Норникель” изучает возможность использования зеленых бумаг для фондирования своих экологических инициатив, это позволяет привлекать длинные и более дешевые деньги»,— говорит первый вице-президент—операционный директор компании Сергей Дяченко. По его словам, «зеленые бонды» могут стать одним из способов финансирования «Серного проекта» по утилизации диоксида серы на Надеждинском заводе в Норильске — в его рамках «Норникель» уже подписал контракт стоимостью $1,7 млрд с канадской компанией SNC-Lavalin.
Вопросы мусора: сортировать, что не сгорит
Отдельные пункты перечня посвящены вопросам обращения с отходами. Предлагается законодательно стимулировать переработку отходов, поощрять участие малого бизнеса и населения в деятельности по сортировке, переработке отходов и ликвидации накопленного вреда. Упоминание малого бизнеса — очень позитивный сигнал, считает Вера Баринова из РАНХиГС. «На локальном уровне именно малые и средние компании, а также население больше всего заинтересованы в реализации подобных проектов и могут сыграть в них важную роль»,— говорит она. С энтузиазмом восприняли данное поручение и представители крупного бизнеса. «Мы полностью поддерживаем внесение изменений в законодательство, которые способствовали бы развитию культуры раздельного сбора отходов»,— отмечает представитель компании «Coca-Cola Россия» Ирина Архипова. Такие меры должны предусматривать стимулирующую тарификацию коммунальных услуг, образовательные программы для населения и прозрачные правила игры для бизнеса, перечисляет она. «А самое главное — нужно понимать, кто в нашей стране несет ответственность на федеральном уровне за внедрение раздельного сбора отходов с возможностью отслеживать динамику по конкретным целевым показателям»,— высказывает свои пожелания госпожа Архипова.
В документе также ставится задача повысить требования к обращению с чрезвычайно и высокоопасными отходами (особенно отходами животноводства). Вывоз таких отходов из труднодоступных районов должен проводиться наряду с «содействием строительству объектов, необходимых для обработки, обезвреживания, утилизации отходов и использующих НДТ». Руководитель токсической программы «Гринписа России» Алексей Киселев считает, что последний пункт призван обеспечить нацпроекту «Чистая страна» на основе мусоросжигательных проектов «Ростеха» доступ к финансированию через зеленый тариф или бюджет.
Строительство пяти мусоросжигательных заводов в рамках нацпроекта, а также планы дальнейшего тиражирования этой модели вступают в противоречие с нынешними поручениями президента, полагает директор по развитию фонда ЭРА Татьяна Честина. «Начало модернизации сферы обращения с отходами со строительства предприятий по их уничтожению, приоритетная поддержка мусоросжигательной отрасли со стороны правительства блокируют дальнейшее развитие отрасли вторичной переработки, так как теплотворные фракции (полимеры и макулатура) являются и самыми востребованными на рынке вторсырья»,— считает она.
Учет услуг российской природы
Два пункта поручений говорят о необходимости создания системы платежей за экосистемные услуги внутри страны, а также призывают оценить роль РФ как экологического донора. В частности, речь идет об «усилении позиции» России при обсуждении вопросов, касающихся формирования системы компенсаций (платежей) за экосистемные услуги. Это опирается на оценку роли России как экологического донора и требует разработки национальной методики подсчета поглощений СО2 лесами, болотами и степями.
«При успешном включении в законодательство смещение фокуса экологических платежей с платы за загрязнение и ущерб к плате за пользование экосистемными услугами может стать революционным»,— считает независимый эксперт в области устойчивого развития и циклической экономики Мария Жевлакова. Однако глава программы «Климат и энергетика» в «WWF России» Алексей Кокорин уточняет, что лесная методика, упоминаемая в списке поручений, уже разрабатывается Минприроды, а учет роли болот и степей стал результатом лоббирования бизнеса — его представители не раз высказывались в поддержку большего учета поглощений выбросов парниковых газов экосистемами. «Не надо думать, что это станет «манной небесной». Во-первых, если поглощающая способность экосистем без должного управления будет снижаться, то будет снижаться и возможность их «зачета». Во-вторых, так или иначе снижать выбросы парниковых газов и заниматься энергоэффективностью все равно придется — одними компенсациями обойтись будет невозможно», убежден он. «При текущем уровне пожаров в разных природных ландшафтах мы теряем нашу роль в качестве глобального экологического донора — потому крайне важно ответственно оценивать природную биоемкость и экологический след российской экономики»,— добавляет Евгений Шварц.
Экологическое просвещение как система
Отдельный пункт перечня также предлагает включить в федеральные образовательные стандарты знания в области охраны окружающей среды и устойчивого развития, в том числе с учетом «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», Парижского климатического соглашения и международных обязательств РФ. «Экологическое образование должно не только давать базовые знания, говорить о проблемах или глобальной повестке. Оно должно быть практико-ориентированным, транслировать решения, инструменты или шаги, которые школьник или студент может применять в ежедневной жизни»,— комментирует Татьяна Честина. «Например, если мы обучаем умному обращению с отходами — важно дать школьникам и студентам доступ к инфраструктуре для раздельного сбора и убедить в последующей переработке отходов. Другое важное условие — достаточная квалификация учителей и преподавателей, они также должны разделять отходы, лучше практиковать принципы устойчивого развития в своей жизни»,— отмечает она.
«Включение элементов экологического образования в государственные образовательные стандарты — это огромный шаг, которого давно ждали все энтузиасты и подвижники экологического образования и просвещения»,— говорит Мария Жевлакова. «Я очень надеюсь, что эта идея не будет интерпретирована как указание к появлению нового предмета “экология” или “устойчивое развитие” — оптимальные стратегии должны быть общешкольными и системными»,— добавляет она.
В свою очередь, Александр Багин из ВШЭ отмечает, что не менее важной задачей должна быть профессиональная подготовка чиновников. «Чтобы экологическая политика государства спустилась на уровень органов исполнительной власти и местного управления, должна быть создана система методического и научного обеспечения процесса принятия решений, чиновники должны четко понимать экологические последствия своих действий»,— подчеркивает эксперт.
Один из пунктов поручений призывает органы власти субъектов РФ «оказывать поддержку волонтерской деятельности и реализации других гражданских инициатив, направленных на решение экологических проблем регионов». «В своей работе с эковолонтерством и экопросвещением мы достигли определенного потолка, и в дальнейшем развитие возможно только при партнерстве с госорганами»,— отмечает представитель компании EN+ Елена Вишнякова. Представители общественных экоорганизаций и инициатив, опрошенных «+1», также приветствуют намерение государства становиться партнером и поддерживать экологические инициатив гражданского общества. Тем не менее они напоминают, что многие региональные экологи и активисты подвергаются давлению со стороны местных и федеральных властей. Уже почти 30 экологических организаций находятся в списке иностранных агентов, многие НКО вынуждены были закрыться. В отношении отдельных экологических активистов возбуждаются судебные дела, некоторые из них были вынуждены покинуть страну.