Когда речь заходит о приграничных спорах, все сразу вспоминают Южные Курилы, которые Россия никак не может поделить с Японией. Но территориальные конфликты существуют и внутри страны. Урегулировать их должен закон "Об административных границах субъектов федерации", который готовится к рассмотрению в Госдуме в первом чтении.
Добрая ссора
Границы между субъектами федерации определялись при их создании, в основном в тридцатых--пятидесятых годах, и с тех пор уточнялись редко. Хотя формально СССР был федеративным государством, всем управляли из центра, и не было никакой разницы, где находится населенный пункт или район.
Когда Советский Союз распался, все изменилось. После преобразования федерации из формальной в реальную появились районы, на которые претендуют соседи или которые сами хотят присоединиться к другому субъекту федерации (об основных территориальных спорах между регионами России см. справку).
Чаще всего такое происходит по экономическим причинам. Например, в приграничном районе начинается строительство промышленного предприятия или какого-то другого важного объекта. И каждый из регионов хочет, чтобы налоги это предприятие платило именно в его бюджет.
Много лет длится судебная тяжба между Москвой и Московской областью о принадлежности аэропорта Шереметьево. А Таймырский автономный округ спорит с Красноярским краем о том, кому должен платить налоги Норильский промышленный район.
В других регионах пограничные проблемы возникают из-за национальных противоречий. Например, до сих пор не решена проблема Пригородного района Северной Осетии, который Ингушетия считает своей исторической территорией.
Попытки урегулировать пограничные проблемы одним законом до сих пор не предпринимались — каждый конфликт пытались улаживать отдельно. Впервые подготовкой общего закона о границе занялось Минфедерации. Весной 2001 года законопроект был подготовлен. Он давал регионам полгода на урегулирование спорных ситуаций, а по истечении этого срока президент страны имел право решить проблему по собственному усмотрению. Но вскоре Минфедерации расформировали, а законопроект так и не дошел до Госдумы.
Поводом к созданию нового законопроекта об административных границах стало обострение территориального спора между Астраханской областью и Калмыкией: летом 2001 года с предложением законодательно закрепить границы субъектов федерации в Госдуму обратились астраханские законодатели.
Худой мир
Разработанный законопроект регламентирует процедуру демаркации границы и ее изменения. Закон четко определяет, что граница устанавливается по взаимному согласию сторон. А изменение границы происходит только после проведения референдумов в соответствующих субъектах федерации.
При возникновении спорной ситуации субъекты могут образовать согласительную комиссию из представителей исполнительной власти федерального центра и соответствующих регионов, которые проводят необходимые мероприятия по правовому оформлению границы.
После проведения консультаций и выработки взаимоприемлемого решения подписывается соглашение об установлении или изменении границы, составляется ее подробное словесное описание и альбом карт. Далее соглашение, описание и альбом карт утверждаются законодательными органами регионов, а затем Советом федерации.
Законопроект устанавливает единые правила составления описания. Оно осуществляется в пределах полосы местности шириной не более километра от одной поворотной точки линии границы до другой. Границы устанавливаются по линиям, совпадающим с границами земельных участков и с чертой поселений.
Инициировать вопрос об установлении или изменении границ могут законодательные органы субъектов федерации, главы исполнительной власти и правительство — если граница проходит по землям, находящимся в федеральной собственности. Закон предусматривает также наделение органов местного самоуправления ограниченными полномочиями по установлению и изменению границы.
Наконец, законопроект определяет порядок обозначения и содержания административной границы, а также источники финансирования этой деятельности.
Таким образом, законопроект предлагает технический механизм урегулирования приграничных проблем, оставляя за регионами право договориться друг с другом, но не ограничивая их никакими сроками.
Проблема только в одном: как заставить регионы договориться. Если процедура изменения границы запущена и, как этого требует закон, в конфликтующих сопредельных субъектах проводятся референдумы, их результаты наверняка будут противоположными и дело так и не сдвинется с мертвой точки. Трудно представить себе, например, чтобы осетины согласились отдать Пригородный район Ингушетии, а ингуши смирились с тем, чтобы он остался частью Осетии. И заставить их помириться не сможет даже самый хороший закон.
ЮРИЙ ЧЕРНЕГА
ОТ АВТОРА
Юрий Конев, депутат Госдумы (группа "Народный депутат")
Есть две точки зрения на то, принимать или не принимать этот закон. Первая сводится к тому, что ничего делать не надо. Но это приведет к тому, что существующие в неявном виде, зреющие конфликты вылезут наружу. Вторая заключается в том, что ситуацию с границами надо решать, поскольку границы субъектов федерации есть, но они были установлены где-то в двадцатых годах, где-то позднее, но фактически не отмежеваны. Поэтому необходимо зафиксировать статус-кво. Вторая функция, прописанная в законе,— это механизм изменения границ. Любые попытки изменения границ должны быть обусловлены только социально-экономическими выгодами. Не дай бог в этом законе прописать изменение границ на основе исторических традиций и параллелей. Если вспомнить историю, границы какие только ни были, и в этом сейчас не разберешься. А если закона не будет, в конце концов к этому придем.
ЗА
Владимир Лысенко, депутат Госдумы (группа "Регионы России")
Закон играет базисную, техническую роль, обеспечивает демаркацию административных границ. В нем предусмотрена скрупулезная процедура с обязательным участием двух граничащих субъектов федерации и добровольным согласием на изменение границ между собой. Во всем мире в федеративных странах такие законы существуют. Когда речь заходит о строительстве аэропорта или другого объекта, то каждый сантиметр изучают с линейкой, выясняя, на чьей территории он будет, кому станет платить налоги. В то же время закон вызывает опасения в отношении юга России, где еще не улажены все конфликты. После принятия закона в первом чтении надо взять тайм-аут и посмотреть, как на него прореагируют южные республики. Если реакция будет неадекватная, как в начале 90-х годов, то, может быть, дальше идти не стоит.
ПРОТИВ
Валерий Кадохов, член Совета федерации от Северной Осетии
Это бомба замедленного действия. Сейчас в России не это главная задача — разрабатывать и выносить на рассмотрение закон с таким кричащим названием. Да, в России есть регионы с неурегулированными территориальными проблемами, есть переселенные народы, депортированные. Но ведь у всех образований на сегодняшней карте России есть нормативная база — постановления ЦИКа, Совнаркома, указы президентов России. Одно дело не признавать их за основу, другое — принимать закон о границах. Примерно у тридцати регионов могут появиться территориальные претензии к соседям, и немедленно начнутся сплошные споры: между Ставропольем и Чечней, Астраханской областью и Калмыкией, Ингушетией и Северной Осетией. В Тюменской и Саратовской областях один район все время собирается выходить из состава области. Во всех субъектах есть националистические элементы, горские народы вообще безземельные.
БУКВА ЗАКОНА
Ст. 4. Деятельность по установлению и изменению прохождения административной границы субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: законности; обеспечения территориальной целостности РФ; равноправия субъектов РФ; взаимного согласия между субъектами РФ; уважения интересов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения; укрепления добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества между субъектами РФ; гласности, открытости и согласованности деятельности; использования согласительных процедур или судебных разбирательств для урегулирования спорных вопросов.
ЦИФРА ЗАКОНА
33 млн 909 тыс. человек проживают в 20 субъектах РФ, которые ведут территориальные споры с соседями
МИРОВАЯ ПРАКТИКА
Две наиболее распространенные формы территориально-политической организации государства — унитарная и федеративная. Устройство государства и порядок изменения внутренних границ закрепляются в конституции.
Обычно изменение границ субъектов федеративного государства возможно лишь с их согласия. Детали, разумеется, варьируют. Например, в США инициатива по изменению границ между штатами должна исходить от самих штатов, в Германии переход какой-либо части территории из одной федеральной земли в другую должен быть компенсирован территорией, аналогичной по площади, а объединение земель возможно только с согласия всех граничащих с объединяющимися землями субъектов германской федерации. Однако есть и исключения. Законодательство Индии допускает создание новых штатов, объединение существующих штатов или изменение границ между ними по решению федерального правительства. Согласия штатов не требуется.
Изменение административных границ внутри унитарных государств, наоборот, традиционно является прерогативой центрального правительства. Типичный пример — Великобритания, в которой разделение Большого Лондона на несколько муниципальных образований было проведено по решению правительства без консультаций с лондонскими властями. Через некоторое время все эти муниципальные образования вновь были объединены в одно. Исключения в унитарных государствах делаются лишь для регионов, с властями которых центральное правительство устанавливает особые отношения. Например, в Испании границы Страны Басков могут быть изменены только с согласия правительства автономии.
ОТ ПРЕФЕКТУРЫ ДО МУХАФАЗЫ
Земной шар административно выглядит так. Есть 497 провинций (одна из которых — конституционная), 304 округа (в том числе 10 автономных, 4 столичных и 3 федеральных). Эти названия административных единиц самые распространенные и ими пользуются в большинстве стран мира.
Городов в мире 247, в том числе один особый (на Кубе). Департаментов — 246, штатов — 222. Кроме того, мир делится на 176 графств (в Либерии, Ирландии, Великобритании и Новой Зеландии), 154 региона (в том числе 4 автономных), 164 коммуны или общины (17 из них автономные, в Испании), 138 районов, 130 областей, 127 велаятов (в Афганистане, Туркменистане, Алжире, Малайзии, Судане и Марокко), 122 префектуры (2 — экономические, в Центрально-Африканской Республике). В мире насчитывается 116 мухафаз (в Египте, Ираке и некоторых других арабских странах), 86 приходов (на них разделены большинство карибских островов, а также Андорра), 80 илов (в Турции), 76 чангватов (в Таиланде), 58 тиней (во Вьетнаме), 51 греческий ном, 40 румынских жудетов, 36 албанских ретов, 34 баладии (в Ливии и Катаре), 31 минтака (в Саудовской Аравии, Бахрейне и Омане), 28 останов (Иран). Краев (расположены они в России, Чехии и Словакии) в мире столько же, сколько и федеральных земель, существующих в Австрии и ФРГ,— 27. Кантонов (Швейцария) — 26, республик — 25 (в том числе 2 автономные), сисел (Исландия) и шеней (Китай) — по 23. Есть 21 лан (в Швеции). Хорватских зупаний и камбоджийских хеттов — по 20, венгерских медье и норвежских фюльке — 19. По 18 дзонгхагов (Бутан), аймаков (Монголия) и гоболок (Сомали). По 16 хсинов (Тайвань), хуенгов (Лаос) и воеводств (Польша). 15 дивизионов (в Бангладеш, Фиджи и Гамбии) и эстонских маакондов, 14 территорий (7 из которых — союзные и одна столичная). Амтов (Дания), деревень (Ниуэ), каупстадхуров (Исландия) и анчалов (Непал) тоже 14. 13 малайзийских негери-негери. Сахаров (Казахстан), атоллов (Мальдивская Республика), кварталов (Сент-Люсия) — по 11. 10 молдавских жулетулов, армянских марзов и литовских апскритисов. Замков (Сан-Марино), килилов (Эфиопия) и ши (Китай и Тайвань) — 9, авраджей (Эритрея) — 8. Равное число — 7 — эмиратов (ОАЭ), гвангекси (Южная Корея), йинов и пьинов (Мьянма). По 6 даерахов (Бруней и Индонезия), мехозов (Израиль) и фаритани (Мадагаскар). Зижичжи (Китай) — 5, кронгов (Камбоджа) — 4, островов (главная административная единица Коморских Островов) и островных групп (Тонга) — по 3, столько же столиц (они есть в Венгрии, Чехии и Парагвае), ландсделей (Гренландия), си (Северная и Южная Кореи), единиц (Кирибати), хотов (Монголия) и ту-до (Вьетнам). Чуанши (Тайвань) две, столько же зон (одна — административная, на острове Святой Елены, другая — особая, в Гвинее). Наконец, албанский башки, киргизский шаар, лаосские кампхенг накхон и кхетпхисет и панамская комарка обнаружены только в единственном экземпляре.
Самыми административно разделенными странами мира считаются Великобритания (149 основных административных единиц), Словакия (147) и Филиппины (134). Вовсе неделимых стран не так уж и много, в основном это небольшие колонии. Суверенных государств, в которых отсутствует административное деление, всего 4 — Мальта, Монако, Сингапур и Тувалу.
Подписи к карте
Спорная карта России
Тверская область спорит с Ярославской областью о принадлежности островов на реке Молога
Москва спорит с Московской областью о принадлежности аэропорта Шереметьево
Калмыкия претендует на участок Черные земли в Лиманском районе Астраханской области.
Таймырский АО претендует на расположенный на его территории город Норильск, находящийся в прямом подчинении Красноярского края
Ингушетия претендует на Пригородный район Северной Осетии
Ингушетия претендует на Надтеречный, Малгобекский и Сунженский районы Чечни
Казаки Ставропольского края требуют воссоздать Терскую область, вернув из состава Дагестана Кизлярский район, из Северной Осетии-Алании — Моздокский район, из Кабардино-Балкарии — Прохладненский район
Казаки Ставропольского края требуют передать краю Надтеречный, Наурский и Шелковской районы Чечни
Нижегородская и Костромская области требуют от Ивановской области согласия на распространение их юрисдикции на Горьковское водохранилище
Шадринский и Долматовский районы Курганской области требуют присоединения к Свердловской области
Жители Гаврилово-Посадского района Ивановской области требуют присоединения к Владимирской области
Жители города Балаково Саратовской области требуют перехода города под юрисдикцию Самарской области