18 ноября в Госдуме прошло первое чтение проекта бюджета, который ближайшие три года будет определять экономическую и социальную реальность страны. Очевидно, что к моменту окончательного принятия документ претерпит ряд серьезных изменений. В ходе работы с ним уже набралось нескольких сотен уточняющих вопросов и замечаний. Только заключение комитета по бюджету и налогам Госдумы насчитывает порядка 800 страниц. Подробнее о законопроекте рассказал депутат Госдумы от Воронежской области Сергей Чижов.
Фото: пресс-служба
– В чем заключаются особенности бюджетного процесса в этом году?
– Принципиальное и самое очевидное изменение – возвращение к трехлетнему планированию. Верстка бюджета-2016 проходила в условиях высокой неопределенности. Экономике только предстояло адаптироваться к новым экономическим реалиям. Причем сроки и потенциальные потери варьировались достаточно широко.
К настоящему моменту мы убедились, что, в основном, ключевые отрасли обладают достаточно высоким запасом прочности, что нашло отражение в прогнозах на ближайшую «трехлетку». Даже консервативный вариант, с нефтью по 40 долларов за баррель, предполагает возобновление роста ВВП уже в следующем году.
Если в преддверии 2016 года перед нами стояла задача создать механизмы оперативного управления бюджетными процессами, теперь важно выработать стратегический подход
В условиях сохраняющихся бюджетных ограничений от точности прогноза зависит исполнение социальных обязательств и реализация амбициозных задач по трансформации экономической модели. Поэтому уже на стадии подготовки к первому чтению важно минимизировать риск повторения ошибок прошлого, из-за которых в среднем отклонение фактического исполнения бюджета по доходам от плана за шесть предыдущих лет составило 11%. И широкое обсуждение, организованное в том числе на базе комитета по бюджету и налогам, в этом смысле, имеет особое значение.
– Почему представленный правительством РФ документ нуждается в такой серьезной доработке?
– Дело в том, что Госдума – как в классическом законотворчестве, так и в работе с бюджетом – обеспечивает сбалансированный подход. В то время, как, скажем, Минпромторг исходит из интересов промышленности, Минсельхоз заботится об АПК, Минфин акцентирует внимание на соотношении доходов и расходов, каждый парламентарий, являясь представителем интересов граждан, смотрит на ситуацию комплексно.
Анализируя внесенный правительством документ, особое внимание мы уделили его соответствию целям, сформулированным в «майских указах» президента, стратегических документах, в государственных программах, а также прозрачности и эффективности расходов.
Кроме того, проведенная работа подтвердила своевременность усиления парламентского контроля, обеспеченного Госдумой шестого созыва. И мы не останавливаемся на достигнутом. Не далее, как 12 ноября, наш комитет рекомендовал к принятию в первом чтении проект поправок в Бюджетный кодекс, который усиливает функции парламентского контроля применительно к госпрограмме вооружений.
– Можно ли бюджет 2017-2019 назвать бюджетом развития?
– Фракция «Единая Россия» и профильные комитеты концептуально одобрили этот документ и рекомендовали к принятию в первом чтении. Вместе с тем, определенные нарекания у нас вызвала как структура распределения расходов внутри госпрограмм, так и содержание проектов их паспортов. Есть вопросы к целесообразности некоторых пунктов плана приватизации, прозрачности федеральной адресной инвестиционной программы. Под сомнением достаточность финансирования Фонда развития промышленности.
На особый контроль комитет взял вопрос использования средств на развитие образования, предусмотренных еще в этом году: важно, чтобы не востребованные по тем или иным причинам деньги, были инвестированы именно в систему образования.
– На фоне нацеленности на сокращение бюджетных расходов многих волнует исполнение государством социальных обязательств.
– Как и в предыдущие годы, федеральный бюджет остается социально-ориентированным. В общей структуре расходов на социальную политику приходится порядка 31%, что составляет более 5% ВВП.
Основной объем наших обязательств в этой части заложен в государственной программе «Социальная поддержка граждан». В течение ближайших трех лет проектом бюджета предусмотрено последовательное увеличение ее финансирования в общей сложности на 195,8 млрд рублей. Наибольший вклад в эту динамику принадлежит вложениям в социальные доплаты к пенсиям, компенсации взносов на капремонт отдельным категориям граждан и материнский капитал.
Что касается критики касательно сокращения вложений в социальную политику, она обоснована лишь отчасти. Снижение объема финансирования выплат отдельным категориям граждан, действительно, имеет место, но оно обусловлено естественным уменьшением количества их получателей – например, «чернобыльцев».
В целом, бюджетная политика неизбежно сопряжена с приоретизацией. Всегда есть определенные ограничения, и, естественно, государство не может охватить все сферы жизни и категории граждан финансовыми инструментами поддержки.
С учетом своего опыта работы, могу сказать, что в таком случае государство зачастую находит надежного помощника в лице благотворительных фондов. Можно сказать, что их важная задача – в опоре на принципы сострадания и милосердия запустить механизм саморегулирования общества, помочь ему выйти на новый уровень своего развития.
– Как будет строиться бюджетная политика с точки зрения инвестиций в человеческий капитал?
– При рассмотрении проекта бюджета отдельное внимание мы уделили, без преувеличения, стратегически важным направлениям: образованию, науке и технологиям. В целом, тренд на развитие человеческого капитала учтен в «рабочей» версии бюджета на ближайшую трехлетку: общий объем ассигнований на образование на этот период предусмотрен в 1,2 триллиона рублей.
Как представителю интересов Воронежской области, мне отрадно видеть, что государственную поддержку получат направления, важные и для многих жителей нашего региона. Например, в следующем году на обеспечение роста зарплат педагогических работников планируется направить на 17,9 млрд больше, чем в текущем. В дальнейшем финансирование этих направлений также будет расти. Положительная динамика коснется и программ профессионального образования.
Что касается государственной программы «Развитие науки и технологий», в течение ближайших трех лет ее предполагается профинансировать на сумму более 460 млрд рублей.
В целом, роль названных направлений для будущего российской экономики очевидна. Никто не может с высокой точностью спрогнозировать движение нефтяных котировок или курсы валют. Инвестиция в человеческий капитал в этой ситуации – самая надежная. Высококвалифицированные специалисты, ученые, способные опередить время, должны стать двигателем перехода к экономике инноваций.
Вместе с тем эффективность любой государственной программы зависит не только от общего объема ее финансирования, но и от того, как распределяются средства «внутри» нее. Так, определенное беспокойство у нашего комитета вызывает сокращение финансирования мероприятий по созданию условий для занятий физической культурой и спортом на базе общеобразовательных учреждений в сельской местности. Оно, согласно текущей версии, составляет 1,6 млрд рублей.
Также вызывает недоумение тот факт, что на рассмотрение трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений до сих пор не вынесен вопрос по перераспределению средств, предназначенных для строительства образовательных учреждений, но не востребованных регионами.
Определенные возможности по оптимизации финансирования, на наш взгляд, есть и по линии программы создания «Российской электронной школы». Поскольку формат дистанционного образования в некоторых сельских районах на сегодняшний день априори не может быть реализован ввиду отсутствия технических решений.
– Как федеральный центр будет выстраивать работу по поддержке регионов?
– Проект бюджета предполагает новую концепцию поддержки регионов: существенные изменения претерпит ее структура. Так, в 2017–2018 годах предусматривается трехкратное сокращение объема бюджетных кредитов в сравнении с 2016 годом: с 310 млрд рублей в текущем году, до 100 млрд в 2018-м и 50 млрд в 2019-м. Предполагается, что предпосылки к наращиванию дорогостоящих коммерческих долгов будут нейтрализованы увеличением объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – в следующем году он на 100 млрд рублей превысит уровень текущего года.
Прежде чем приступать к реализации этой концепции, конечно, необходимо еще раз взвесить все «за» и «против». Помимо прямых форм поддержки региональных бюджета, в помощь им будут работать новые механизмы распределения акцизов на крепкий алкоголь, которые обеспечат дополнительные поступления в объеме 24,7 млрд рублей. Кроме того, в начале ноября в первом чтении нами был принят законопроект, который меняет соотношение ставок налога на прибыль организаций, дающий федеральному центру дополнительные доходы. Предполагается, что они также будут направляться на поддержку менее обеспеченных регионов.
– Как Вы оцениваете сбалансированность бюджета с точки зрения создания стимулов для экономики?
– С сожалением приходится констатировать, что федеральная государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» нуждается в существенной доработке – и с точки зрения распределения расходов, и с точки зрения структуры проекта паспорта.
В соответствии с общими принципами формирования федерального бюджета, в целом, финансирование мероприятий государственной программы сокращено почти наполовину. Предполагается, что уже в следующем году объем бюджетных ассигнований на ее реализацию снизится на 23 % в сравнении с 2016-м. Отклонение от действующей редакции ежегодно с 2017 по 2019 годы будет составлять порядка 30 %: предлагается на эти цели направить 76,5 млрд рублей, 78,5 млрд и 75,4 млрд соответственно.
Вложения в инвестиционный климат были сокращены в основном за счет двух направлений: Фонда развития моногородов и ОАО «Особые экономические зоны». Тем не менее, без поддержки ОЭЗ не останутся. Во-первых, на счетах каждой из структур аккумулировались переходящие остатки, которые можно использовать на обеспечение своей деятельности, во-вторых, все та же поддержка моногородов включена в 11 приоритетных проектов, а значит уже ко второму чтению главного финансового документа на эти цели будет определен объем бюджетных ассигнований. Ко всему прочему, по поручению главы государства, механизм создания ОЭЗ в ближайшее время ожидает модернизация и, вероятно, вопрос о выделении финансирования решится после того, как поставленная задача будет выполнена.
Еще один источник сокращения расходов – подпрограмма поддержки малого и среднего предпринимательства – в 2017-м ее бюджет «похудеет» на 3 млрд. К счастью, в результате ряда институциональных реформ на сегодняшний день в России сформирован целый комплекс механизмов поддержки бизнес-инициатив, включая Фонд МСБ – его докапитализация не отменяется. В правительстве рассчитывают, что таким образом удастся нивелировать негативный эффект от сокращения объема бюджетных ассигнований.
- На какие еще риски при сокращении статей расходов депутаты обратили внимание?
- Также мы планируем дополнительно проанализировать риски, связанные с сокращением финансирования подпрограммы «Государственная регистрация прав, кадастр и картография», которое не отменяет задач по внедрению принципиально новых подходов к регистрации прав на недвижимость, реализации экстерриториального принципа работы с населением и сокращения сроков предоставления услуг населению. Для понимания масштабов рисков приведем некоторые данные: в действующей редакции паспорта госпрограммы на названное выше направление в 2017 году заложено финансирование в объеме 15,5 млрд рублей, в 2018-м – 15,4 млрд, в 2019-м – 13,1 млрд. В новой версии объем расходов по этому направлению предлагается сократить до 1,7 млрд рублей в следующем году, и 2,3 млрд рублей в 2018 и 2019 годах.
Принимая во внимание тот факт, что Росреестр по сути занимается формированием налогооблагаемой базы, которая обеспечивает бюджеты субъектов существенной долей поступлений, комитет поставил вопрос о дополнительной проработке этого вопроса уже ко второму чтению проекта федерального бюджета.
Существенные претензии у комитета вызвала и структура паспорта программы: включенные в нее индикаторы не позволяют оценить эффективность «экономического» майского указа главы государства. Между тем, достижение целевых показателей, сформулированных Владимиром Путиным, должно осуществляться в том числе за счет реализации мероприятий госпрограммы. Напомним, что задачи, обозначенные президентом, предполагают создание 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году, увеличение объема инвестиций до 27% ВВП к 2018 году, 1,3-кратный рост доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП относительно уровня 2011 года к 2018 году и так далее. По рекомендации комитета по бюджету и налогам, в этой части проект паспорта государственной программы должна быть доработана.
Очевидно, что в текущей ситуации нет возможности наращивать объем госинвестиций, поэтому нужен акцент на их эффективности. Также важно уделить особое внимание работе по улучшению инвестиционного климата и повышению деловой активности. Поэтому особенно важно проработать возможность исполнения поручения президента, озвученного в Послании Федеральному Собранию о докапитализации Фонда развития промышленности на 20 млрд рублей – согласно проекту бюджета, в 2017 и 2018 году предусматривается, напротив, сокращение финансирования этого института на 4 миллиарда и 774 млн рублей соответственно. Вызывает опасения и некоторое сокращение субсидирования МСП, а также отнесения статей финансирования приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» в объеме 14,6 млрд рублей в «резерв» бюджета, распределяемый решениями правительства.