Ряд дискуссий в повестке ПМЭФ-2016 посвящен изменившимся взаимоотношениям России и Европы, а также проблемам российской и международной юрисдикции. Остроту обсуждению придают новые полномочия Конституционного суда РФ признавать не подлежащими исполнению решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).
Глава Конституционного суда Валерий Зорькин указывает: если решение ЕСПЧ, по мнению российского КС, не может быть исполнено в рамках национального правопорядка, эта невозможность может распространяться и на выплату компенсации
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ / купить фото
Взаимодействие России с Советом Европы в период между прошлогодним и предстоящим ПМЮФ осложнило введение в РФ беспрецедентного правового механизма обеспечения верховенства Конституции. Одобренные в декабре 2015 года президентом Владимиром Путиным поправки к закону "О Конституционном суде" (КС) позволяют КС признавать по запросам властей постановления ЕСПЧ не подлежащими исполнению, если, по мнению высшего национального суда РФ, выводы ЕСПЧ о нарушении Европейской конвенции по защите прав человека вступят в противоречие с Основным законом РФ. Тем самым в России фактически узаконено нарушение ст. 46 Европейской конвенции, по которой члены Совета Европы "обязуются исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по любому делу, где они выступают сторонами".
В Совете Европы и ЕСПЧ новые правила исполнения Россией своих международных обязательств восприняли негативно, но принимать жесткие меры не торопятся. Руководящий комитет по правам человека Совета Европы отмечал, что "из предусмотренных ст. 46 конвенции обязательств исполнять решения ЕСПЧ не может быть никаких исключений", напомнив, что при отказе государства подчиниться окончательному постановлению суда, комитет министров Совета Европы вправе передать на рассмотрение ЕСПЧ вопрос, не нарушила ли эта страна свое обязательство по конвенции. На практике эта норма конвенции не применялась ни разу, по мнению председателя ЕСПЧ Гвидо Раймонди, "отказы от исполнения его решений нельзя недооценивать". "Если напряженность между требованиями конвенции и национальной правовой системы создает настолько серьезные трудности для реализации решения ЕСПЧ, что вы не можете принять решение суда и отрицаете его обязательность, вы не можете остаться в Совете Европы", — предупредил он в конце января 2016 года.
В начале июня свое мнение относительно новых полномочий КС выскажет Венецианская комиссия — консультативный орган Совета Европы по конституционному праву. В опубликованном в марте промежуточном заключении комиссии говорится, что полномочия КС признавать "невозможность исполнения" постановлений ЕСПЧ несовместимы с международно-правовыми обязательствами РФ" и "государство не может ссылаться на Конституцию в качестве оправдания невыполнения международного договора". Если же КС не способен устранить противоречия между решениями ЕСПЧ и Конституцией путем ее толкования, в нее должны быть внесены изменения. Комиссия настаивает, что заявители, добившиеся оспариваемого властями решения ЕСПЧ, должны участвовать в рассмотрении дела о его конституционности в КС (закон о КС этого не требует). При этом РФ "необходимо использовать диалог, а не односторонние меры".
"Если бы я был в Венецианской комиссии, я бы на месте критиков признал, что лучше, чтобы это решало не правительство по своей воле, а нейтральный арбитр, достаточно легитимированный и пользующийся доверием", — заявил по этому поводу глава КС Валерий Зорькин.
"Мы поняли, что существует большая решимость в Москве и Санкт-Петербурге остаться частью Совета Европы и ЕСПЧ", — оценил готовность КС к компромиссу глава Венецианской комиссии Джанни Букиккио, выступая на Петербургском международном юридическом форуме в мае 2016 года.
Между тем Россия осталась в числе немногих стран, пока не ратифицировавших открытый для подписания в 2013 году протокол N 15 к Европейской конвенции, который направлен на урегулирование таких конфликтов. Документ предусматривает, что государству — члену Совета Европы будет предоставлено "поле усмотрения", в пределах которого оно несет "основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных конвенцией". Как отмечает российский судья ЕСПЧ в отставке Анатолий Ковлер, с точки зрения "конституционного патриотизма" у России есть прямой интерес в скорейшем вступлении в силу этого протокола, а также протокола N 16, позволяющего высшим судам подписавших его государств запрашивать у ЕСПЧ консультативные заключения по интерпретации и применению положений конвенции, в том числе механизма исполнения вынесенных решений.
Насильно мил не будешь
Проблемы с исполнением решений есть у большинства государств — членов Совета Европы, но они до сих пор не придавали игнорированию неудобных для властей требований ЕСПЧ юридическую силу не подлежащего отмене судебного решения. Единственным примером официального отказа исполнять постановление ЕСПЧ до недавнего времени было решение британского парламента отклонить законопроект, смягчающий абсолютный запрет заключенным голосовать на выборах. Такое поражение в избирательных правах осужденных вне зависимости от тяжести преступления ЕСПЧ стал признавать нарушением Европейской конвенции с 2005 года — по делам против Великобритании (жалобы подали уже 2,5 тыс. британских заключенных) и других стран, которые отреагировали на это по-разному. Например, Австрия по требованию ЕСПЧ исправила законодательство, а Россия вслед за Великобританией исполнить аналогичное решение Страсбургского суда (по жалобам осужденных за убийство и другие тяжкие преступления Сергея Анчугова и Владимира Гладкова) отказалась, впервые применив на практике новую процедуру конституционного судопроизводства. Но если британским законодателям ничто не мешает в дальнейшем изменить свою позицию, то российский КС 19 апреля 2016 года навсегда запретил менять по требованию ЕСПЧ российское законодательство и судебную практику в отношении избирательных прав заключенных: резолюция КС о невозможности принять указанные в решении ЕСПЧ меры окончательна и отмене не подлежит.
Позиция КС по первому делу против решения ЕСПЧ не была единодушной: трое из восемнадцати судей заявили особые мнения о несогласии с решением большинства. В случаях, когда Конституция менее полно по сравнению с Европейской конвенцией в истолковании ЕСПЧ обеспечивает защиту прав и свобод, Россия "должна следовать буквально постановлению ЕСПЧ", подчеркнул судья Казанцев. Судья Владимир Ярославцев напомнил о необходимости "ориентировать публичную власть на международное сотрудничество и европейскую интеграцию". А судья Константин Арановский предупредил об "издержках, которыми чревато открытое расхождение конституционного и европейского правосудия".
По мнению доцента школы права и социальной справедливости Университета Ливерпуля Константина Дегтярева, "КС должен был бы решить эту проблему в свете обязательств России по Европейской конвенции, не поддаваясь на политическое давление, чтобы не подрывать свою репутацию, а также репутацию России и ЕСПЧ". Но "разумность и рациональность в данном деле осталась в меньшинстве, а формализм и скептицизм, направленный в сторону Совета Европы победил", отмечает он.
Эксперты предупреждают, что признание КС решений ЕСПЧ неисполнимыми может отразиться не только на политических, но и на экономических отношениях России с ее партнерами. "Открытый и явный отказ внутригосударственного высшего суда от выполнения обязательств по Конвенции поставит под угрозу международную правовую помощь во взаимоотношениях с европейскими государствами, например признание и приведение в исполнение российских судебных решений за рубежом, экстрадицию из других стран в Россию для уголовного преследования и отбывания наказания, а также торговые обязательства в отношении России, в том числе по линии Всемирной торговой организации. Никто от этого не выиграет, особенно права россиян", — считает адвокат Сергей Голубок из Double Bridge Law. Членство государства в Совете Европы означает обязанность добросовестно исполнять решения ЕСПЧ, но "никто заставлять это делать не должен, да и не будет — насильно мил не будешь", отметил он.
Дело ЮКОСа и национальный правопорядок
Наиболее резонансное решение ЕСПЧ, которое может заблокировать КС, касается присужденных в 2014 году экс-акционерам ЮКОСа €1,9 млрд — рекордной суммы компенсации за нарушение Европейской конвенции, составляющей 92% от всех выплат, присужденных по делам входящих в Совет Европы государств. Вопрос об исполнении Россией этого решения должен рассмотреть Комитет министров Совета Европы, ранее неоднократно призывавший РФ выплатить присужденную сумму. По мнению Венецианской комиссии требования ЕСПЧ выплаты государством компенсации "не могут быть предметом оценки конституционности". Но глава КС Валерий Зорькин уже заявил, что закон "О Конституционном суде" таких ограничений не содержит и "если решение ЕСПЧ, по мнению российского КС не может быть исполнено в рамках национального правопорядка, эта невозможность может распространяться" на выплату компенсации.
"Несмотря на то, что решение ЕСПЧ не вступает напрямую в конфликт с конкретной нормой Конституции, КС может признать, что требования ЕСПЧ противоречат основам конституционного строя, которые не допускают неправомерное осуществление предпринимательской деятельности, выраженной в неуплате налогов", — отмечает глава аналитической службы юрфирмы "Инфралекс" Ольга Плешанова. Судья третейского энергетического суда Айдар Султанов полагает, что КС также может признать начисленную компенсацию за незаконные действия властей "нарушающей конституционный принцип соразмерности наказания".
Министр юстиции России Александр Коновалов в мае 2016 года не исключил обращений Минюста в КС с запросом о невозможности исполнить решение ЕСПЧ по делу ЮКОСа, а также по делам против Молдавии и России, на которую возложена ответственность за нарушения Европейской конвенции в Приднестровье. Эксперты считают, что в перспективе этот список могут пополнить решения, которые ЕСПЧ вынесет по "крымским делам", инициированным против РФ Украиной и ее гражданами, в том числе осужденными в РФ за подготовку теракта Олегом Сенцовым и Александром Кольченко (относительно навязывания им российского гражданства и приговора).
Уклонение от исполнения
По статистике Совета Европы (СЕ) россияне всегда занимали первые места среди истцов из 47 государств — членов Совета Европы. За время членства РФ в Совете Европы ЕСПЧ вынес по российским делам свыше 1,7 тыс. решений, и в более 90% из них установил факты нарушения Россией Европейской конвенции (в 2015 году такие нарушения были признаны в 109 из 160 рассмотренных дел). Но 1,63 тыс. таких решений Россия до сих пор не исполнила без публичных деклараций и обращений в КС, уступая по этому показателю лишь Италии и Турции. Растут и сроки исполнения решений: 116 решений ЕСПЧ Россия не исполняла более пяти лет, самое старое неисполненное РФ решение датировано 2002 годом, два вынесены в 2003 году, пять — в 2004 году и 41 — в 2005 году. К началу 2015 года средний срок исполнения решений в РФ достиг 9,7 года. В 2016 году список ожидающих исполнения Россией пополнило 71 новое решение, в 2015-м — 117, в 2014-м — 150.
Исполнение решений ЕСПЧ контролирует Комитет министров Совета Европы. Под его усиленным контролем к концу 2015 года находилось больше всего решений, вынесенных против России (16%) и требующих решения системных проблем (связанных с контролем над действиями сил безопасности, условиями содержания под стражей, эффективностью судебной практики и ограничениями прав собственности). На втором месте Украина (15%), на третьем — Турция (10%). Сейчас под усиленным контролем находится 1,099 тыс. неисполненных РФ решений, 456 контролируется в обычном режиме, в отношении 75 новых решений режим надзора не определен.
Среди так называемых групп однотипных российских дел, которые насчитывают от двух до нескольких сотен решений ЕСПЧ, выделяются дела о полном запрете на голосование заключенных, нарушении прав на образование в Приднестровье, похищениях и незаконных депортациях мигрантов, повторных запретах на проведение гей-шествий и пикетов; об отсутствии эффективных средств правовой защиты; о дискриминации по признаку сексуальной ориентации, условиях содержания под стражей и антитеррористических операциях на Северном Кавказе, включая незаконные задержания, обыски, пытки и жестокое обращение, а также изъятие и уничтожение имущества. В итоге Россия оказалась одной из семи стран — членов СЕ, которым ЕСПЧ предложил добровольно восстановить права заявителей (как правило, путем выплаты компенсаций) по "клоновым" делам, в которых повторяются ранее установленные ЕСПЧ, но не устраненные государством нарушения Европейской конвенции. Таких жалоб в отношении России по итогам 2015 года насчитывалось 547, при этом с 43 заявителями было заключено мировое соглашение, в отношении 193 жалоб ЕСПЧ согласился с предложенными РФ в одностороннем порядке мерами.
Задолженность России по итогам 2015 года зафиксирована в отношении выплаты компенсаций по 236 делам: кроме €1,9 млрд по делу ЮКОСа, в список входят и €10 тыс., присужденные Михаилу Ходорковскому в качестве возмещения морального ущерба за нарушения его прав, допущенные во время следствия, суда и отбытия наказания. Но в 2015 году выплаты все же активизировались: по 95 российским делам компенсации перечислены вовремя, по 109 — с задержкой (в 2014 году — эти показатели составляли 30 и 27 соответственно). Cумма присужденных ЕСПЧ выплат по искам против РФ за 2015 год составила €4,9 млн (в целом для всех государств €53,8 млн). В 2016 году вклад России в финансирование Совета Европы составляет €32,8 млн, это 46% бюджета ЕСПЧ.