Самые неожиданные результаты голосования на последних выборах оказались в муниципалитетах. Многие избиратели отдавали свое предпочтение "малым" партиям, не представленным в Госдуме, и те кое-где даже потеснили "Единую Россию". Возможно, так россияне отреагировали на итоги недавней реформы (или, вернее, контрреформы) местного самоуправления, приведшей к массовой отмене выборности мэров. Готовы ли мы постоять за власть "на местах", разбирался "Огонек"
Фото: ТАСС
Фото: Коммерсантъ / Андрей Бородулин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Александр Миридонов / купить фото
На региональных выборах в России — и прошедший единый день голосования не стал здесь исключением — соревнуются не столько партии, сколько два подхода к управлению страной. Называть их можно по-разному, но суть известна: одни за "вертикаль", другие за какое-никакое, а все же самоуправление. В последние годы преимущества "партии первого подхода" очевидны. Однако выборы 13 сентября показали, что сторонники "самоуправства" в России еще активны, и их политические амбиции угасли не совсем.
Сначала казалось, что сентябрьские выборы никаких сюрпризов не несут, и политологи еще до оглашения итоговых результатов начали писать обычные тексты про "уверенную победу "Единой России"". Однако заминка случилась, когда к середине прошлой недели независимые наблюдатели и ЦИК добрались до окончательного подсчета голосов на выборах низшего звена — в районные советы и думы.
— Выяснилось, что результаты там очень интересные,— пояснил Аркадий Любарев, сопредседатель движения "Голос", эксперт КГИ.— В горсовете дагестанского Буйнакска большинство мест заняла "Партия ветеранов", в Ужурском районе Красноярского края лидирует "Партия возрождения села" с 43 процентами голосов, в Спасском районе Приморского края популярной оказалась "Партия дела", в Аскизском районе Хакасии — "Патриоты России"... Почти везде "Единую Россию" кто-то, да потеснил, а непарламентские партии добились внушительных успехов.
Оживление политики на муниципальном уровне признали "свершившимся фактом" и встал вопрос: чье это достижение? Власть говорила, что ее: мол, вся реформа местного самоуправления, инициированная год назад, к тому и вела. Оппозиция хвалила себя, поясняя, что страна пожинает плоды протестного голосования. А на деле, похоже, успехов добились сами россияне, наконец-таки связавшие свои реальные проблемы с правом политического выбора — кому-то отдать свой голос, у кого-то голос забрать. Логично, что в Буйнакске, через который прокатились фронтовые беды, победила "Партия ветеранов", а в сельском Ужурском районе — "Партия возрождения села": избиратели, как оказалось, могут отдавать предпочтение не только "Единой России", выражая свою лояльность вертикали, но и голосовать, исходя из особенностей местной политической повестки. Так что у сторонников развития местного самоуправления появился осязаемый козырь.
Расклад игры, впрочем, таков, что воспользоваться им будет проблематично.
Четверти века как не бывало
Так вышло, что минувшими выборами, над необычными итогами которых страна размышляла всю прошлую неделю, мы отметили сразу несколько важных юбилеев, посвященных как раз институту местного самоуправления в России.
Во-первых, 25 лет исполнилось принятию первого закона СССР 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства". Этот документ, несправедливо позабытый сегодня, отменял тогдашнюю "вертикаль власти" — соподчиненность нижестоящих советов и их исполкомов вышестоящим, а также наделял советы налоговой базой. Иерархическая структура СССР, каркас управления тут же затрещали по швам.
Во-вторых, 20 лет назад были одобрены три закона новой России, сформировавших структуру местного самоуправления (МСУ) на годы вперед: о самом МСУ, о его финансовых основах и "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными" в органы МСУ. Региональные власти всех уровней именно тогда, в 1995 году, обязали проводить конкурентные выборы. Что позволило России уже два года спустя ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления.
Наконец, 15 лет исполняется современным административным упражнениям над местным самоуправлением, которые со временем вылились в повседневную политическую практику и едва ли не идейное течение: как раз в 2000 году в Госдуму впервые внесли законопроект с удивительным содержанием — разрешить губернаторам назначать и снимать со своих должностей избранных мэров городов с населением свыше 50 тысяч человек. Законопроект был одобрен инстанциями, но все же не прошел тогда — как противоречащий и Конституции РФ, и Европейской хартии местного самоуправления. Так началась эпоха позиционной войны между двух управленческих концепций, список "решающих битв" которой на сегодняшний день весьма обширен.
Заметим, что ту свою задумку времен 2000 года — о подчинении мэров губернаторам — власти удалось фактически реализовать накануне минувших выборов. Разумеется, не в таком "лобовом" варианте, как планировалось изначально, а изящнее. Вдобавок к трем имевшимся в России формам местного самоуправления (их описали в законе об МСУ 2006 года, см. "Детали"), основанным так или иначе на выборном принципе, добавился четвертый — руководителя муниципалитета (мэра города) отныне разрешалось нанимать по контракту специальной конкурсной комиссией, наполовину состоящей из доверенных лиц губернатора. И что самое важное: решать, по какой из четырех схем будет жить тот или иной муниципалитет, с 2014 года тоже стал губернатор.
— Эти поправки в закон об МСУ приняли очень тихо,— поясняет Владимир Гельман, профессор факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге,— доведя, таким образом, контрреформу местного самоуправления, начатую в 2000-е годы, до логического конца. Все были так заняты прочими катаклизмами, что отмену выборов мэров просто "проглядели": ни в Госдуме, ни в правительстве, ни в публичном пространстве не нашлось никого, кто бы мог или хотел защитить этот институт.
В результате к сентябрю этого года в стране осталось только 10 столиц субъектов РФ и считанные единицы периферийных городов (в основном наукограды), сохранивших право выбирать себе мэра.
— Города были просто встроены во властную вертикаль,— поясняет политолог Дмитрий Орешкин.— Крупные региональные столицы оказались обезглавлены, конкуренция между мэрами и губернаторами, считавшаяся нервом политики в субъектах РФ, закончилась. Система стала более управляемой.
Справедливости ради заметим, что, отказав в выборах мэров, россиянам вернули выборы губернаторов. Но замена оказалась с подвохом: выборы — это ведь такой специфический институт, который плохо переносит "фрагментарное" существование, когда то один, то другой его элемент отсутствует. Поскольку без выборов мэров низовая конкуренция региональных элит лишилась "нерва", то и выборы губернаторов, возвращенные с такой помпой, во многом его утратили и стали управляемее.
— По сути дела, единственным живым уровнем выборного процесса, за которым любопытно наблюдать, где еще осталась конкуренция и который непосредственно касается проблем населения, оказались как раз муниципальные выборы,— считает Дмитрий Туровский, вице-президент Центра политических технологий.— Поэтому мы там и обнаружили такое небывалое разнообразие — партий, результатов голосования, реакций элит.
Как это работает
Детали
Городское самоуправление в России, согласно действующему законодательству, имеет несколько вариантов, или моделей, организации
1-я модель
Глава города выбирается на всенародных, конкурентных выборах местными жителями и становится главой местной администрации. Действует в 10 столицах регионов РФ.
2-я модель
Глава города избирается на всенародных, конкурентных выборах местными жителями и становится председателем местной Думы, при этом главой администрации назначают сити-менеджера, отобранного специальной конкурсной комиссией (наполовину состоящей из представителей региона, т.е. губернатора). Действует в Екатеринбурге.
3-я модель
Глава города не участвует в прямых выборах, а избирается депутатами местного Заксобрания из их состава и становится председателем этого Заксобрания. Главой администрации, так же, как и во второй модели, становится сити-менеджер, отобранный конкурсной комиссией. Самая распространенная модель, действует в 42 субъектах РФ.
4-я модель
Глава города избирается депутатами, но уже не из их состава, а из числа лиц, предложенных конкурсной комиссией (наполовину состоящей из доверенных лиц губернатора). Он же возглавляет местную администрацию. Действует в 25 субъектах РФ и продолжает распространяться.
Сибирский парадокс
Власть, конечно, может говорить, что реформа местного самоуправления образца 2014 года привела к оживлению "низовой демократии": при трудностях выхода на средний и высший уровень, гражданская активность сама собой осядет на уровне муниципалитетов. Понятно и то, что существование на уровне районных советов и максимум городских дум дает новым партиям, ориентированным на местную повестку, равно как и новым региональным лидерам, немного возможностей для маневра. Сторонники вертикальной централизации всюду чувствуют себя увереннее, опираясь, как замечают политологи, не только на "Единую Россию", но и на всю "думскую четырехножку" из "Едра", "Справедливой России", КПРФ и ЛДПР, транслирующую общую федеральную линию.
— Ограничения понятны и помнить о них полезно, чтобы не возлагать слишком больших надежд на новое проявление демократической самостоятельности в регионах,— считает Кирилл Малов, социолог Новосибирского государственного университета, член Исполнительной дирекции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, исследовавший накануне выборов влияние реформы местного самоуправление на ход избирательной кампании.— Но важно и то, что такой запрос — на самостоятельность, свою политическую повестку — в регионах есть. Мы опросили мэров 54 российских городов, и абсолютное большинство из них — даже те, которые имеют хорошие отношения со своими губернаторами и в случае чего смогут легко переизбраться,— признавалось, что отказ от выборов им кажется неоправданной мерой, идущей вразрез с настроениями людей. Голосование на муниципальных выборах, которое многие назвали протестным, красноречивое тому подтверждение.
Примечательно, что еще одним итогом единого дня голосования стал тезис экспертов о существовании в России разных электоральных культур. Специфика тех регионов, где на выборы приходят под 90 процентов населения и почти столько же отдает голоса за партию власти, известна хорошо, а вот про альтернативную ей слышать приходилось редко. Теперь заговорили, например, о "сибирском парадоксе": в областном парламенте Новосибирска "Единая Россия" набрала менее 50 процентов голосов, в горсовете — вообще 34 процента, на муниципальных выборах Красноярского края депутатские мандаты получили "Яблоко", "Патриоты России", "Партия возрождения села", и все это настолько необычно для отечественной политики последних лет, что претендует на звание прорыва. А делов-то всего: проголосовать за новых людей, которые говорят о чем-то конкретном (или хотя бы задевают за живое). Кстати, из тех 10 региональных столиц, которые умудрились сохранить выборы мэров, восемь находятся в Зауралье: "Куда рука Москвы не дотягивается", как поясняют местные СМИ.
— Если посмотреть в исторической перспективе, власть в России всегда не то чтобы разрушала местное самоуправление, она его по-своему старалась развивать, но только так, чтобы ей это было выгодно,— считает Василий Жарков, завкафедрой политических и правовых учений Московской высшей школы социальных и экономических наук.— А поскольку выгоду в разные моменты времени понимали по-разному, шел перебор векторов: эти выборы отменить, эти оставить, потом — наоборот, те вернуть, эти убрать... Но один общий принцип со времен Петра I, вообще заговорившего о местном самоуправлении, старались соблюдать. Этот принцип можно сформулировать так: не допускать самоорганизации на самом низовом уровне. Петр, перенося в Россию шведскую модель самоуправления, вычеркнул из нее одно-единственное звено — уровень прихода, приходской общины, потому что справедливо рассудил: такие "сборища" контролировать не получится. Таким образом, государство как бы вынуло фундамент, краеугольный камень, на котором, по идее, должно стоять самоуправление, а дальше могло делать с ним все, что хочет. И когда сегодня кто-то снова начинает говорить о местном самоуправлении, о его значении — это отнюдь не пустые слова, а попытка вырваться из серьезной исторической ловушки.
Конечно, продуктивность разговора о низовой самостоятельности и независимости региональных выборов пока оставляет желать лучшего, и основные споры по-прежнему ведутся вокруг сакраментального: что лучше — выбирать или назначать? Но раз при ответе на этот вопрос у части россиян уже возникает свое мнение, подчас перпендикулярное официальной позиции власти, дискуссия получается, по меньшей мере, содержательной.
Убывание земств
Хроника
Функции земств — первых официально признанных органов местного самоуправления России — неоднократно пересматривались и урезались на протяжении их краткого исторического существования
1 января 1864 года Александр II утвердил "Положение о земских учреждениях", в соответствии с которым в России были учреждены первые выборные органы местного самоуправления — земства. Земские собрания созывались несколько раз в год и были распорядительными органами, которые избирали исполнительный орган — постоянно действующую земскую управу во главе с председателем из представителей дворянства. В круг вопросов земств изначально входили участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах, меры обеспечения народного продовольствия, развитие местной торговли и промышленности. Земства формально не подчинялись администрации, которая следила только за законностью решений земств. Также земствам было запрещено вмешиваться в политику и дела правительственных учреждений, что вело к многочисленным конфликтам между администрацией и земствами, которые стали называться "оппозицией правительству". Для удовлетворения земских потребностей им разрешалось вводить денежные сборы. Со временем в круг обязанностей земств включались новые функции: в 1868 году в ведение земств были переданы почтовые станции, в 1873 году земствам поручили издавать постановления о мерах против пожаров, в 1879 году — правила по санитарной части.
12 июня 1890 года император Александр III утвердил новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", по которому земства включались в структуру государственной власти, что привело к подчиненности земств губернаторам и Министерству внутренних дел, которые теперь должны были одобрять все решения земских собраний. Земства были лишены возможности подавать непосредственные ходатайства правительству о местных пользах и нуждах — это право будет возвращено им только в 1904 году. В новом положении также были прописаны новые функции земств, такие как содержание в исправности путей сообщения, издание постановлений в отношении хлебных запасов. Функции земств продолжали эволюционировать: в 1899 году им предоставили возможность непосредственных отношений с департаментом земледелия, в 1900 году — посредничество по кредитам между Министерством земледелия и крестьянскими обществами. Тогда же из компетенций земств было убрано продовольственное дело, а также ограничены права на самообложение и ограничено ведение ветеринарным делом.
6 февраля 1918 года Наркоматом внутренних дел земства были упразднены, вся власть на местах передавалась съездам Советов и исполнительным комитетам.