Обыденное представление о соотношениях уровней власти в России сводится к трехуровневой пирамиде: сверху федеральная власть, посередине — региональная, в основании — местная [рис. 01]. На деле картина сложнее — большинство государственных структур имеет иерархическую разветвленную систему территориальных отделений. В упрощенном виде это представлено на рисунке 02.
Например, Федеральная служба статистики: в каждом регионе действует подведомственная структура — территориальный орган Федеральной службы, на уровне городских округов и муниципальных районов функционируют подведомственные региональному Росстату отделы. Министерство внутренних дел: в регионах — управления МВД по субъекту федерации, в городских округах и муниципальных районах — отделы и управления МВД.
То же для региональной власти. Например, Министерство социальной защиты населения региона на уровне городских округов и муниципальных районов представлено территориальными отделами социальной защиты.
По горизонтали получается, что на муниципальном уровне действует целый ряд органов власти разного уровня: федеральные — МВД, Росстат, ФНС, Росреестр, ФМС, Прокуратура, Федеральное казначейство и проч.; региональные — центры, отделы социальной защиты населения, областные казначейства и др.; муниципальные — органы местного самоуправления.
При этом система сбора и распределения финансов выстроена аналогичным иерархичным образом. Федеральная, региональная и местная власти имеют собственные доходные полномочия, часть ресурсов распределяется трансфертами с вышестоящего уровня. В нынешней системе наибольшее количество поступлений идет на федеральный уровень, чуть менее — на региональный. Бюджеты же большинства муниципалитетов хронически дефицитны в связи с практически полным отсутствием собственных источников доходов. Собранные на федеральном уровне ресурсы распределяются вниз по территориальной и ведомственной сеткам. В первом случае федеральные власти перечисляют трансферы региональным, региональные — органам местного самоуправления. Во втором средства, выделенные, скажем, МВД, распределяются по управлениям МВД в регионах и далее — по отделам в муниципалитетах.
Потоки спускаемых ресурсов подкрепляются обратными потоками информации. Показатели по территории собирает целых ряд отделов органов федеральной власти, ряд органов региональной и сами органы местного самоуправления. То есть информация "уходит наверх" тоже по территориальной и по множественным ведомственным сеткам. При сравнении же по горизонтали возникает проблема несоответствия одних и тех же показателей (численности населения, его имущества, экономической активности на территории). Ситуация усугубляется тем, что вместо усреднения и взаимной проверки данных происходит отключение отдельных элементов системы от сбора информации или лишение их права на ее использование.
Рис. 1 Типичное представление об иерархии государственной власти в России
В реальности представленные уровни неоднородны и должны быть описаны более подробно. Не все органы федеральной и региональной власти имеют под собой представленную структуру (или она может спускаться только до регионального уровня). У некоторых органов власти (Министерство обороны, Пограничная служба) административно-территориальное деление специфично и не совпадает с "общегражданским".
Истоки информационного дефицита местной власти
В процессе постсоветских преобразований и выделения обособленного уровня местного самоуправления в нормативно-правовом поле было закреплено, что Федеральная служба статистики обязана обеспечивать информацией только государственный уровень власти. На момент формирования такой практики за первичный сбор данных отвечали сами органы местного самоуправления, затем передавая показатели в низовые отделения Росстата. А значит, местная власть владела соответствующей информацией. Однако после постепенной передачи учетно-регистрационных функций и полномочий профильным органам государственной власти муниципалитеты были практически отстранены от формирования статистики. Тем не менее ряд полномочий органов местного самоуправления и отдельные пункты законодательства подразумевают сбор муниципалитетами различных данных (или владение ими) как для передачи органам государственной власти, так и в качестве основы для принятия собственных решений. Росстат же достаточным количеством информации местные власти не обеспечивает.
В связи с этим органы местного самоуправления стараются сами обеспечивать себя информацией. Низовые органы власти приближены к местной жизни, официальная же статистика не позволяет передать все ее реалии. Поэтому на разных уровнях управления формируются несовпадающие представления о социально-экономическом положении населения.
К примеру, формы статистики, продуцируемые низовыми отделениями органов госвласти и органами местного самоуправления, не позволяют транслировать информацию о таких источниках доходов населения, как работа на выезде (отход) и промысловая деятельность (сбор грибов, ягод и проч.). Для сельской местности значимо также неотражение информации о количестве дачников — они, кстати, также выступают в роли источника дохода для местных жителей. Зачастую территории, представляющиеся государственной власти депрессивными, превосходят по уровню жизни соседние муниципалитеты, процветающие по данным статистики. Наиболее сильны такие несовпадения для отдаленных и труднодоступных муниципалитетов (по нашим наблюдениям, потому, что население и местная власть в этом случае ориентируется не на получение ресурсов "сверху", а на самостоятельное удовлетворение потребностей).
Кроме того, качество фиксируемых Росстатом показателей зачастую настолько низко, что не позволяет формировать представление даже об учитываемых официальной системой явлениях. Это проявляется при сравнении показателей по Росстату и аналогичных — по данным нелегальных ведомственной и муниципальной статистик.
Из интервью с муниципальным служащим городского округа Обнинск:
Как собрать информацию
Потребность органов местного самоуправления в информации покрывается двумя основными способами: 1) с помощью данных от низовых отделений органов госвласти (местная инспекция налоговой службы, отдел полиции, управление миграционной службы и проч.); 2) посредством самостоятельного сбора данных.
Так как местные власти не имеют официальных полномочий для получения информации (ни от Росстата, ни от других федеральных органов, ни непосредственно от физических и частных юридических лиц), ключевыми становятся личные связи муниципальных служащих с сотрудниками органов государственной власти.
Отметим, что, как правило, крупные муниципальные образования (городские округа и муниципальные районы) склонны ликвидировать информационный дефицит за счет получения ведомственной статистики, а малочисленные городские и сельские поселения — с помощью самостоятельного сбора.
Наиболее распространены следующие формы получения информации от отделов органов государственной власти на территории:
Из интервью с муниципальным служащим Грязинского муниципального района
1. Межведомственные комиссии. Чаще всего встречается взаимодействие по вопросам борьбы с неплатежами физических и юридических лиц и легализации налоговой базы. В обязательном порядке к работе комиссий привлекаются сотрудники администрации муниципалитета, инспекции Федеральной налоговой службы, Пенсионного фонда России. Часто в состав входят также представители полиции, центра занятости населения, прокуратуры, службы судебных приставов. Комиссия является коммуникационной площадкой, на которой происходит обмен списками неплательщиков и другой информацией. Одно из важнейших ее значений — обеспечение не только межведомственного, но и межличностного взаимодействия.
2. Официальные запросы. Реально канал работает только в случае личных связей, так как формально в предоставлении практически любой информации можно отказать.
3. Неформальный обмен информацией. Отдельные инспекции ФНС скидывают местным администрациям информацию о встающих на учет и выбывающих организациях, чтобы муниципалитеты могли вести собственные базы. В процессе полевых исследований был зафиксирован один случай взаимодействия по такому каналу с Росстатом — когда муниципальным служащим на ночное время и на выходные передавались заполненные бланки Переписи субъектов малого и среднего бизнеса 2011 года, чтобы местная власть могла оперативно оценить экономику муниципалитета.
Основные формы самостоятельного сбора информации:
1. Ведение похозяйственных книг городскими округами, городскими и сельскими поселениями. На территории сельских поселений похозяйственный учет осуществляется с 1934 года, на городские же округа и городские поселения эта обязанность возложена приказом Минсельхоза РФ N345 от 11.10.2010. В реальности для сельских поселений похозяйственные книги являются формой учета населения. Именно поэтому резкое негодование вызвало изменение Минсельхозом формы книг в 2010 году, предполагающее смещение акцента от учета населения (который был отдан Росстату, ЗАГСам и ФМС) к учету показателей сельского хозяйства. При этом из формы выпали многие важные для сельских поселений показатели — место работы, уровень образования членов домохозяйства и проч. В городских округах и городских поселениях ситуация иная — на местные власти были возложены новые для них обязанности по ведению учета сельского хозяйства на территории без соответствующего ресурсного обеспечения. Поэтому похозяйственный учет в этих муниципалитетах полноценно до сих пор не ведется.
2. Запрос информации напрямую от субъектов частного сектора экономики. По оценкам муниципальных служащих, отвечает на запросы примерно половина предприятий. Тем не менее считается, что это наилучший канал сбора информации. Наблюдается зависимость между размером муниципального образования и прозрачностью для местной власти деятельности экономических субъектов разного размера. Чем ниже статус и численность населения муниципалитета, тем легче ему получить информацию о малом и среднем бизнесе; но данные, например, по филиалам РЖД или Газпрома, по предприятиям с иностранным участием — невозможно (они взаимодействуют напрямую с регионом). И, наоборот, для крупных муниципалитетов непрозрачно, что происходит в сфере малого и среднего бизнеса, однако за счет большего административного веса оказывается возможным получить информацию о крупных юридических лицах.
Из интервью с сотрудником Росстата в Грязинском муниципальном районе
Как использовать знание
Уже упоминалось, что де-факто существующие муниципальная и ведомственная статистики нелегальны. Это является следствием желания государства унифицировать показатели и упростить таким образом процесс управления (не согласовывать собранные разными органами данные, а отдать монополию одному). И, заметим, речь идет о гражданской сфере. Военные и правоохранители обладают значительной автономией в формировании показателей по своим сферам. Монополию Росстата подтверждает и судебная практика попыток оспаривания муниципалитетами данных Всероссийской переписи населения 2010 г.
Таким образом, использовать имеющуюся информацию в отношениях с государственным уровнем власти органы местного самоуправления не могут. На стыке нефиксируемых и некачественно фиксируемых официальной статистикой процессов и их понимания местной властью возникает теневое государственное и муниципальное управление или реальное самоуправление. Низовые отделения государственных органов также оказываются включенными за счет межличностных связей. Деятельность главы муниципалитета в решении актуальных "невидимых" местных вопросов может принимать две основные формы. В первом случае органы местного самоуправления при продумывании стратегии развития территории ориентируются на имеющееся "теневое" знание, при этом пытаясь обосновать реальные потребности официальной статистикой.
Из Решения Арбитражного суда Вологодской области от 19.05.2014 по Делу NА13-2547/2014
Но в значительной массе случаев удовлетворение актуальных потребностей населения происходит без привлечения государственных ресурсов (вторая форма). Местная власть формулирует актуальную для населения задачу, оценивает имеющиеся ресурсы, координирует порядок реализации решения. Так, в Республике Башкирия глава одного сельского поселения обязала предпринимателей по очереди вывозить с территории мусор. В административном центре одного муниципального района Липецкой области за счет привлечения ресурсов (нефинансовых — материалов, работников и проч.) местных организаций был существенно облагорожен центр города.
Процессы оптимизации органов государственной власти (укрупнение налоговых инспекций, сокращение участковых, сокращение низовых отделений Росстата и проч.), по сути, являются уходом власти с территории, прямым следствием которого становится еще больший разрыв между официальным и реальным "образами" муниципалитета. В силу эклектичности представления государственной власти о территории и все большей ее отстраненности муниципалитеты вынуждены искать внутренние ресурсы. Иногда это приводит к решению, например, не уведомлять налоговую об обнаруженной "серой" организации, а формировать из таких субъектов ресурсный пул, главным достоинством которого является мобильность. Бизнес видит, что насущные вопросы решаются, местная власть имеет мобильный бюджет для их решения — территория выигрывает.
Уход власти с территории и эклектичность ее представления о местной жизни форсирует процесс изоляции населения от этой самой власти — "видимыми" остаются лишь явления, ориентированные на государственное финансирование.