На протяжении XIX — начала XX века пенсионная система в России продолжала совершенствоваться. Однако, несмотря на два серьезнейших преобразования, пережитых ею при Николае I и Александре II, жалобы на ее несовершенство, как и на скудность пенсий, не прекращались практически никогда.
Фото: Коммерсантъ / РГАКФД/Росинформ
Фото: Коммерсантъ / РГАКФД/Росинформ
"Ни надлежащей определенности, ни соразмерности"
То, что систему назначения пенсий нужно менять — и как можно быстрее, было очевидно еще при Екатерине II. Недолго правивший Павел I счел, что проблему можно решить с помощью увеличения общего объема средств, выделяемых казной на пенсии. И вместо 300 тыс. руб. в год повелел давать 490 тыс. руб. Некоторые изменения пенсионных правил произошли уже при Александре I. Но свои главные усилия император, пораженный огромным количеством убитых, раненых и изувеченных в 1812-1814 годах, сосредоточил на заботе об увечных и семьях погибших. Для этой цели он создал Комитет, Высочайше учрежденный в 18-й день августа 1814 года, которому уделял особое внимание. При этом все остальные увольняемые в отставку бесконечно путались в многочисленных указах и правилах для отдельных ведомств. Так что нужда в реформе с годами становилась все более настоятельной, и в 1821 году Александр I повелел начать ее подготовку.
Но дальше бесконечных обсуждений дело не шло, и лишь когда взошедший на престол при крайне неприятных обстоятельствах Николай I почувствовал нужду в поддержке армии и всего гражданского служилого сословия, процесс сдвинулся с мертвой точки. В 1827 году император писал о прежней отечественной системе назначения пенсий: "Правила, по которым сии вознаграждения были доселе производимы, не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности". Принятый тогда же Устав о пенсиях и единовременных пособиях, как полагал самодержец, мог решить все накопившиеся проблемы.
В нем определялись источники финансирования пенсий — разнообразные сборы и вычеты из жалованья и столовых денег тех, кому в будущем предстояло получать пенсии. Кроме того, устанавливался вычет из жалованья за повышение в чине. Все это отнюдь не было новостью. В пользу Комитета 1814 года уже взимали процент от стоимости всех царских подарков и земельных выдач. Ему же шли сборы за награждение орденами и медалями. Так что новая система стала продолжением и расширением старой. Однако, понимая, что сборов и вычетов может не хватить, император приказал добавлять недостающие деньги из средств Государственного казначейства.
Устав 1827 года более жестко определял время действительной службы — с 16 лет. И только когда офицер или чиновник действительно находился на службе. К примеру, отпуска продолжительностью свыше четырех месяцев из срока службы безоговорочно исключались. Зато время службы на войне или в боевых походах засчитывалось вдвое — год за два.
Николаевский пенсионный устав четко отделил общие правила назначения пенсий от персонально назначенных императором выплат при отставке высших чинов. В армии общим правилам подчинялись все: от генерал-лейтенанта и ниже. На гражданской службе — те, кто не дослужился до министра или члена Государственного совета.
Устав устанавливал некоторые послабления для чиновников и офицеров, попавших под суд. Теперь осуждение не означало лишения пенсии раз и навсегда. Если приговор позволял оставить провинившегося на службе, отсчет выслуги, необходимой для получения пенсии, начинался для него заново.
Изменился и порядок вычисления размера пенсий. Для отслуживших от 20 до 30 лет он составлял треть жалованья, от 30 до 35 лет — две трети. Те же, кто прослужил более 35 лет, получали в качестве пенсии полное жалованье. Существенно меньшая выслуга требовалась для тех, кто уходил в отставку из-за подорванного службой здоровья.
При этом для определения окладов гражданских чиновников, у которых порой система выплаты жалованья оказывалась довольно запутанной, уставом вводилось девять разрядов — от 300 до 4 тыс. руб. в год. И для сенаторов, относившихся к первому разряду, пенсия исчислялась из наивысшего оклада. А губернским прокурорам, относившимся ко второй степени третьего разряда, пенсию рассчитывали из оклада 1500 руб.
Новым уставом определялись выплаты и нижним чинам, и не дослужившимся до нижней строчки Табели о рангах канцелярских служителей. В нем было предусмотрено, казалось бы, все. Кроме важной, но очень существенной детали. С годами число получателей пенсии стабильно росло. По некоторым данным, за 60 лет, с 1807 по 1867 год, только число чиновников выросло с 66 тыс. до 141 тыс. Чтобы справиться с проблемой, установленный размер пенсии в дешевеющих ассигнациях не повышали. А пенсионеры не переставали жаловаться на низкие пенсии и тяжелую жизнь.
"Благодетельная мера"
Естественно, на фоне растущего недовольства появлялись разнообразные проекты изменения пенсионной системы. Но все они оставались невостребованными до тех пор, пока у нового императора — Александра II — не возникла потребность найти опору в армии и чиновничестве накануне грядущих радикальных реформ. Ведь после освобождения крепостных и изменения всего уклада жизни в наибольшей степени пострадали бы мелкопоместные или вовсе не имеющие земельной собственности дворяне — костяк офицерского корпуса. Именно поэтому император 17 апреля 1859 года подписал указ об изменении материального положения армейского офицерства и генералитета, в котором говорилось:
"Улучшение содержания генералов, штаб- и обер-офицеров всей Нашей Армии составляло предмет постоянных забот Блаженной памяти Родителя Нашего. Исполняя столь же близкое и Нашему сердцу желание, Мы признали возможным увеличить содержание служащих в войсках на следующих главных основаниях:
1) Прибавить жалованье всем чинам, от прапорщика до генерала включительно, по вновь утвержденной табели.
2) Назначить столовые деньги младшим штаб-офицерам, ротным и эскадронным командирам и начальникам инвалидных команд по особому расписанию..."
Однако куда большее значение имело введение тем же указом накопительных пенсий — эмеритальной кассы:
"Вместе с улучшением содержания на службе, желая положить основание к обеспечению существования в отставке заслуженных чинов военно-сухопутного ведомства и семейств их учреждением особой эмеритальной кассы, из коей впоследствии могли бы быть назначаемы дополнительные пенсии и пособия к определенным по положению из Государственного Казначейства, Мы признали полезным начать одновременно, т. е. с 1-го же мая сего года, и предположенный в означенную кассу вычет шести процентов".
При этом Александр II решил облегчить офицерам и генералам бремя накопления дополнительной пенсии:
"А чтобы благодетельная мера учреждения эмеритуры могла быть распространена на всех служащих в военном ведомстве, без всякого уменьшения настоящего их содержания, Мы назначили необходимую сумму для обращения в эмеритальную кассу в виде прибавки шести процентов к тем окладам содержания, которые не увеличены на основании сего Указа".
Мало того, чтобы обеспечить новый пенсионный фонд капиталом и дать ему возможность быстрее накопить средства для выплаты дополнительных пенсий, Александр II внес в эмеритальную кассу сухопутного ведомства огромные для того времени деньги — 7,5 млн руб. А в дополнение к этому приказал Государственному казначейству гарантированно выплачивать за пользование капиталом кассы не менее 4% годовых и строго следить за сохранностью средств. А в последующие годы он находил все новые источники для пополнения эмеритальной кассы, так что за пять лет ее капитал вырос без малого вдвое.
По приказу императора Военное министерство сразу же после указа об эмеритальной кассе приступило к составлению правил, на основании которых она должна была действовать. К примеру, приказом военного министра от 1 мая 1859 года определялось, с каких видов денежных выплат, которых в русской армии насчитывалось немало — от столовых до наградных за участие в отдельных сражениях, следует взимать 6%. Кроме того, был установлен порядок выплат эмеритальных пенсий вдовам и детям погибших и умерших участников кассы, а также получившим тяжелые увечья офицерам и генералам, потерявшим способность продолжать службу.
Правила выплат эмеритальных пенсий появились в результате продолжительных дискуссий представителей различных видов и родов войск, ученых и финансистов. Но в итоге рассчитывать на пенсию могли лишь те, кто прослужил в офицерских и генеральских чинах не менее 25 лет и вносил свой вклад в кассу не менее 5 лет. Более значительные выплаты следовали тем, кто прослужил более 35 лет.
Минимальная дополнительная пенсия — за 25 лет службы и от 5 до 12 лет участия в кассе — составляла 25% эмеритального оклада, соответствующего званию. Максимум — полный эмеритальный оклад — получал тот, кто находился в строю более 35 лет и все эти годы неукоснительно вносил взносы.
"Не имеют иных средств"
Казалось бы, близкая к идеалу пенсионная система была наконец-то создана. Постепенно собственные эмеритальные кассы появились у военных моряков, инженеров путей сообщения и чиновников, подведомственных Министерству юстиции. Но время шло, цены на все непрерывно росли, а жалованья офицеров и чиновников, а следовательно, и размер их пенсий почти не менялись. К концу века положение стало совершенно нетерпимым. Министр юстиции Российской Империи Н. В. Муравьев, выступая 20 ноября 1895 года на открытии Благотворительного общества судебного ведомства, сетовал:
"Тридцать лет тому назад, когда Державная воля призвала к жизни новые суды, вопрос о материальном обеспечении чинов судебного ведомства немало заботил и законодателя, желавшего как можно лучше обставить будущих судебных деятелей, и общество, возлагавшее на них великие надежды. Законодатель сделал все, что мог в то теперь уже далекое от нас время: он дал судебным чинам содержание, казавшееся тогда достаточным и, во всяком случае, превосходившее другие современные оклады... Но годы шли — и беспощадная вседневная действительность взяла свое. Житейские условия с их непрестанною, суровою борьбой за существование, с все возрастающею вещественною дороговизною предъявили требования, которые день ото дня делались все настойчивее и грознее... Наше ведомство, разделяя, быть может, в этом отношении участь и других отраслей умственного труженичества, вступило в тяжелый период экономических испытаний и лишений... Государственная власть, неизменно отзывчивая и чуткая к положению своих органов, не оставила его и здесь без возможного воздействия. Были усилены некоторые оклады, расширены единовременные и постоянные пособия, устроилась судебная эмеритура. Но все это постепенно оказывалось почти каплей в море всех вопиющих надобностей огромного класса должностных работников, не могущих рассчитывать ни на собственное имущество, ни на какой-либо посторонний заработок...
В сфере судебной службы лица состоятельные представляют незначительное, не идущее в счет исключение, огромное же большинство служащих, до 75% всего личного состава в слишком 12 тысяч человек, не имеют иных средств, кроме жалованья или пенсии...
Тяжелые обстоятельства, постигающие судебных деятелей, вынужденных оставить службу по дряхлости, болезни или непоправимому утомлению и неспособности к дальнейшему труду, заслуживают самого серьезного внимания. Ежегодно средним числом до 200 лиц по одним лишь приказам центрального управления, т. е. чинов высшего ранга, не ниже VII класса, увольняются в отставку по указанным причинам, причем некоторые из них до пенсионной выслуги и, следовательно, вовсе без всякого обеспечения, если не принимать в соображение редкой и случайной выдачи единовременного пособия...
Пенсии, даже с присоединением эмеритальной, даже усиленные, исходатайствование которых сопряжено с такими затруднениями, все-таки ничтожны по сравнению с законнейшими нуждами интеллигентного деятеля-семьянина, который вправе искать в отставке хотя бы самого скромного отдыха и покоя после долгих лет упорного труда. Но о каком покое можно думать, когда при самых благоприятных данных и лишь в немногих случаях общий пенсионный оклад не превышает половины того, что приносила служба, и это именно тогда, когда наступает тяжкая пора ухода за больным или неудержимо растут расходы по воспитанию детей? И никого винить нельзя: казна, обремененная подобными же издержками по всем другим ветвям государственной службы, наш сравнительно небольшой эмеритальный капитал, не допускающий ни быстрого увеличения, ни сколько-нибудь нерасчетливых или неосторожных трат, дают решительно все, что можно дать... Но тому, кто на другой день отставки вынужден сократить наполовину свой и так умеренный бюджет, для кого с отставкой начинается распадение всего привычного домашнего уклада, кого гнетут болезни, больные, дети, тому не легче от самого убедительного объяснения всей неотразимости того факта, что в отставке нельзя избегнуть бедности... Жутко становится, когда из-за горьких строк просительной докладной записки или из толпы просителей в приемной выступает скорбная фигура отставного судьи..."
Несмотря на поток подобных жалоб, правительство и Николай II не торопились совершенствовать пенсионную систему, ограничиваясь небольшими изменениями. В 1899 году, например, были введены добавочные пенсии для строевых офицеров из бюджета Военного министерства, которые лишь ненадолго уменьшили недовольство.
Хозяин земли русской, как именовал себя Николай II, озаботился вопросом о пенсиях сотрудникам силовых ведомств лишь после начала первой русской революции. В 1906 году появились новые правила для выплаты пенсий офицерам, а в 1912 году — Пенсионный устав. Но главным положительным изменением в нем стало исчисление размера пенсий по числу отслуженных лет, а не по периодам 25-30-35 лет. Эта мера позволила увеличить число претендующих на пенсии, но не изменила положения в целом. И не остановила роста числа недовольных государственным строем ни среди отставников, ни в армии.