В декабре законодательное собрание Нижегородской области рассмотрело очередной документ, перераспределяющий полномочия между органами местного самоуправления и органами власти в пользу субъектов. Область получила право распоряжаться нераспределенными землями, принимать решения по вопросам градостроительной деятельности муниципалитетов, а также вывозу и утилизации твердых бытовых отходов. Тенденция передачи полномочий МСУ на уровень региона продолжается не первый год. По мнению экспертов, она связана с желанием федерального центра укрепить вертикаль власти, сосредоточив в руках субъектов максимальное количество ключевых полномочий.
Дополнительные обязательства, возложенные на региональную казну, призваны укреплять вертикаль власти в стране
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
Земля — управленцам
С 1 января 2015 года правительство Нижегородской области возьмет на себя полномочия, ранее принадлежавшие органам местного самоуправления (МСУ), и получит право утверждать генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, корректировать правила землепользования и застройки, будет принимать решения по вопросам развития застроенных территорий, организовывать соответствующие аукционы, выдавать разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, которые возводятся за счет средств областного бюджета или по распоряжению губернатора. Эти возможности прописаны в новом проекте закона «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти», который законодательное собрание приняло в декабре 2014 года. Как говорится в документе, субъект также будет готовить и утверждать схемы расположения земельных участков на кадастровом плане, переводить земли из одной категории в другую и распоряжаться участками, собственность на которые не разграничена. Кроме того, он сможет определять способ сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории муниципалитета.
По мнению регионального правительства, если вопросы распоряжения землей и градостроительной деятельности поднять на уровень субъекта, предоставление инвесторам земельных участков будет происходить быстрее. «Сегодня порядок такой: принятые на инвестсовете при губернаторе решения по вопросам предоставления земельных участков в виде рекомендаций уходят в органы МСУ, а они в свою очередь должны эти рекомендации выполнять. Но, к сожалению, муниципалитеты не всегда вовремя реализуют эти полномочия, срывают сроки, установленные законодательством. А учитывая, что таких решений принимается очень много, проконтролировать исполнение каждой рекомендации невозможно. Поэтому передача данных полномочий на региональный уровень ускорит процедуру и сделает ее более эффективной», — считает вице-губернатор области Владимир Иванов. При этом поступать доходы от тех или иных видов земель будут как и раньше в бюджеты органов МСУ и областную казну по существующей схеме.
Муниципалитеты Нижегородской области отреагировали на перераспределение полномочий как на неизбежное следование федеральным трендам и даже расценивают это как помощь. По мнению главы администрации Дзержинска Геннадия Виноградова, цель законопроекта — ускорить выделение земельных участков, поэтому он поддерживает внесение изменений. «Мы только „за“, чтобы земли как можно быстрее были переданы инвесторам, начали реализовываться проекты и поступать доходы в муниципальный и областной бюджеты. Я думаю, что и со стороны инвесторов будет меньше вопросов к городским властям и меньше обвинений в коррупции, связанных с предоставлением земельных участков, а процедура станет прозрачнее», — считает господин Виноградов. Председатель комиссии думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям Елизавета Солонченко говорит, что внесение законопроекта было ожидаемым и у нее есть вопросы к только к тому, как будет организована передача полномочий, поскольку переходного периода, чтобы это происходило постепенно, не предусмотрено.
Честный обмен
В 2014 году по распоряжению федеральных органов власти на уровень субъектов с муниципалитетов были переданы обязанности по выплате заработной платы воспитателям детских садов. Планируется, что в 2015 году из областного бюджета зарплату будут получать все работники дошкольного образования. Таким образом, расходы по этой статье вырастут более чем на 4 млрд руб. Чтобы компенсировать потери, правительство разработало областной закон, который был принят законодательным собранием и вступит в силу с 2015 года, и перераспределило часть доходов муниципальных образований в пользу региональной казны. Для этого были изменены отчисления налога на доходы физических лиц и выровнены дотации районам области. Ставка зачисления подоходного налога в бюджеты городских округов снизилась с 23% до 18%, в бюджеты муниципальных районов — с 30% до 18%, хотя осталась выше предусмотренного Бюджетным кодексом РФ единого норматива отчислений НДФЛ для муниципалитетов в 15% (решение об увеличении норматива регион принимает самостоятельно — „Ъ“). Из-за принятия поправок доходы местных бюджетов уменьшатся на 3,6 млрд руб. В частности, казна Нижнего Новгорода потеряет более 1 млрд руб.: доходы снизятся с 6,9 млрд руб. в 2014 году до 5,76 млрд руб. в 2015-м. При этом дальнейшего снижения нормативов отчислений «даже на 1%» не предполагается, поскольку приведет к недостатку средств у муниципальных образований, не получающих дотацию из областного бюджета.
Перераспределение полномочий между бюджетами субъектов и муниципалитетов началось в 2012 году. Тогда на регионы переложили содержание учреждений здравоохранения. Учитывая новые статьи расходов, а также оценивая потери, которые несет областной бюджет от создания консолидированных групп налогоплательщиков, в 2013 году региональный минфин принял решение переложить на муниципалитеты содержание спортивных детско-юношеских школ олимпийского резерва и некоторых городских музеев. Таким образом, в 2013 году, взяв на себя расходные обязательства на 5,5 млрд руб., правительство области передало органам МСУ расходов на 1,5 млрд руб.
Однако правила игры вновь могут измениться, если Федерация примет решение передать в 2016–2017 годах на баланс субъектов финансирование культуры, что сейчас активно обсуждается.
И в 2013-м, и в 2014-м, когда возникал вопрос о том, что органы МСУ могут получить новые статьи расходов и потерять часть доходов, представители депутатского корпуса и администраций двух крупнейших городов региона Нижнего Новгорода и Дзержинска высказывались против предстоящих изменений. Председатель комиссии по бюджету и налогам думы Нижнего Новгорода Марк Фельдман отмечал, что из-за передачи области системы здравоохранения бюджет Нижнего Новгорода потерял доходы, при этом взяв на себя обязательства по содержанию убыточного областного предприятия «Нижегородпассажиравтотранс». «Областной центр генерирует более 50% бюджета региона, здесь проживает более 50% его населения, кроме того, город должен развиваться», — мотивировал свое несогласие с инициативами областного правительства депутат. Глава администрации Дзержинска Геннадий Виноградов отмечал, что у муниципалитета есть недоимка по налогу на доходы физлиц и перераспределение отчислений в пользу областного бюджета будет критичным: «Денег не хватает катастрофически даже на необходимые мероприятия: ремонт дорог, уборку снега, капремонт домов». Заместитель главы администрации Нижнего Новгорода Владимир Привалов, комментируя инициативу снизить отчисления подоходного налога для муниципалитетов, говорил, что потери более чем в 1 млрд руб. будут критичными, потому что проект бюджета на 2015 год верстался без учета нововведений. Планировалось, что сити-менеджер Олег Кондрашов встретится с главой региона, чтобы обсудить ситуацию, но в публичной плоскости этот диалог не отразился, а запланированные областью поправки были приняты законодательным собранием, как и в 2013 году.
Встроенные в вертикаль
По мнению политолога Александра Кынева, поправки, которые вносятся в последнее время в закон о местном самоуправлении, преследуют за собой одну цель — укрепить вертикаль власти и минимизировать количество площадок, на которых может сконцентрироваться оппозиция. «У муниципалитетов постепенно отбираются все ключевые полномочия и передаются на уровень субъектов. Таким образом, органы МСУ лишаются каких бы то ни было рычагов власти. Кроме того, отменяются выборы глав муниципалитетов, их назначением будут заниматься губернаторы. Все это в корне подрывает идею местного самоуправления как такового и саму суть демократии, поскольку вся власть концентрируется в одних руках», — считает господин Кынев.
«Тенденция укрепления вертикали власти продолжается уже много лет, — комментирует изменения в отношениях между субъектами и муниципалитетами эксперт фонда „Институт экономики города“ Роман Попов. — Другое дело, что эта вертикаль опускается всё ниже и ниже до уровня властей на местах. Сначала активно продвигали отмену прямых выборов с внедрением системы сити-менеджеров. Теперь возникла новая идея разделения городов на квази-самостоятельные районы». Что касается перераспределения полномочий, то теперь, отмечает эксперт, принятие ключевых решений отдано на откуп субъектам Федерации, и многое будет зависеть от позиции губернаторов и их отношений с главами муниципалитетов. «Это своего рода тест на политическую культуру. Не секрет, что многим главам субъектов хочется сжать в кулак систему местного самоуправления и получить полный контроль над главами городов и районов. Интересно, какие из регионов смогут преодолеть этот соблазн, а какие — нет. В любом случае то, что у органов МСУ отнимают полномочия, плохо для самих муниципалитетов, но вряд ли изменения заметит население, которое и сейчас плохо разбирается в том, кто за что во власти отвечает», — полагает Роман Попов. Эксперт отмечает, что, с одной стороны, регионам выгодно забирать полномочия, и в первую очередь они отнимут лакомые куски, например возможность распоряжаться землей, но в то же время растет и ответственность субъектов. «Поэтому в конечном счете должен выработаться некий баланс. Часть полномочий, за которые область не захочет нести ответственность, например коммунальное хозяйство, останется в ведении муниципалитетов, а другая закрепится за субъектами», — говорит господин Попов. Можно ожидать, что система местного самоуправления, которую действующий с начала 2000-х закон жестко унифицировал на всей территории страны, будет вновь, как в 1990-х, заметно разниться от региона к региону. И в этом, помимо очевидных минусов, есть и свои плюсы — ведь и страна у нас крайне неоднородна.