Самим не управиться

В декабре законодательное собрание Нижегородской области рассмотрело очередной документ, перераспределяющий полномочия между органами местного самоуправления и органами власти в пользу субъектов. Область получила право распоряжаться нераспределенными землями, принимать решения по вопросам градостроительной деятельности муниципалитетов, а также вывозу и утилизации твердых бытовых отходов. Тенденция передачи полномочий МСУ на уровень региона продолжается не первый год. По мнению экспертов, она связана с желанием федерального центра укрепить вертикаль власти, сосредоточив в руках субъектов максимальное количество ключевых полномочий.

Земля — управленцам

С 1 января 2015 года правительство Нижегородской области возьмет на себя полномочия, ранее принадлежавшие органам местного самоуправления (МСУ), и получит право утверждать генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, корректировать правила землепользования и застройки, будет принимать решения по вопросам развития застроенных территорий, организовывать соответствующие аукционы, выдавать разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, которые возводятся за счет средств областного бюджета или по распоряжению губернатора. Эти возможности прописаны в новом проекте закона «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегород­ской области и органами государственной власти», который законодательное собрание приняло в декабре 2014 года. Как говорится в документе, субъект также будет готовить и утверждать схемы расположения земельных участков на кадастровом плане, переводить земли из одной категории в другую и распоряжаться участками, собственность на которые не разграничена. Кроме того, он сможет определять способ сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории муниципалитета.

По мнению регионального правительства, если вопросы распоряжения землей и градостроительной деятельности поднять на уровень субъекта, предоставление инвесторам земельных участков будет происходить быстрее. «Сегодня порядок такой: принятые на инвестсовете при губернаторе решения по вопросам предоставления земельных участков в виде рекомендаций уходят в органы МСУ, а они в свою очередь должны эти рекомендации выполнять. Но, к сожалению, муниципалитеты не всегда вовремя реализуют эти полномочия, срывают сроки, установленные законодательством. А учитывая, что таких решений принимается очень много, проконтролировать исполнение каждой рекомендации невозможно. Поэтому передача данных полномочий на региональный уровень ускорит процедуру и сделает ее более эффективной», — считает вице-губернатор области Владимир Иванов. При этом поступать доходы от тех или иных видов земель будут как и раньше в бюджеты органов МСУ и областную казну по существующей схеме.

Муниципалитеты Нижегородской области отреагировали на перераспределение полномочий как на неизбежное следование федеральным трендам и даже расценивают это как помощь. По мнению главы администрации Дзержинска Геннадия Виноградова, цель законопроекта — ускорить выделение земельных участков, поэтому он поддерживает внесение изменений. «Мы только „за“, чтобы земли как можно быстрее были переданы инвесторам, начали реализовываться проекты и поступать доходы в муниципальный и областной бюджеты. Я думаю, что и со стороны инвесторов будет меньше вопросов к городским властям и меньше обвинений в коррупции, связанных с предоставлением земельных участков, а процедура станет прозрачнее», — считает господин Виноградов. Председатель комиссии думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям Елизавета Солонченко говорит, что внесение законопроекта было ожидаемым и у нее есть вопросы к только к тому, как будет организована передача полномочий, поскольку переходного периода, чтобы это происходило постепенно, не предусмотрено.

Честный обмен

В 2014 году по распоряжению федеральных органов власти на уровень субъектов с муниципалитетов были переданы обязанности по выплате заработной платы воспитателям детских садов. Планируется, что в 2015 году из областного бюджета зарплату будут получать все работники дошкольного образования. Таким образом, расходы по этой статье вырастут более чем на 4 млрд руб. Чтобы компенсировать потери, правительство разработало областной закон, который был принят законодательным собранием и вступит в силу с 2015 года, и перераспределило часть доходов муниципальных образований в пользу региональной казны. Для этого были изменены отчисления налога на доходы физических лиц и выровнены дотации районам области. Ставка зачисления подоходного налога в бюджеты городских округов снизилась с 23% до 18%, в бюджеты муниципальных районов — с 30% до 18%, хотя осталась выше предусмотренного Бюджетным кодексом РФ единого норматива отчислений НДФЛ для муниципалитетов в 15% (решение об увеличении норматива регион принимает самостоятельно — „Ъ“). Из-за принятия поправок доходы местных бюджетов уменьшатся на 3,6 млрд руб. В частности, казна Нижнего Новгорода потеряет более 1 млрд руб.: доходы снизятся с 6,9 млрд руб. в 2014 году до 5,76 млрд руб. в 2015-м. При этом дальнейшего снижения нормативов отчислений «даже на 1%» не предполагается, поскольку приведет к недостатку средств у муниципальных образований, не получающих дотацию из областного бюджета.

Перераспределение полномочий между бюджетами субъектов и муниципалитетов началось в 2012 году. Тогда на регионы переложили содержание учреждений здравоохранения. Учитывая новые статьи расходов, а также оценивая потери, которые несет областной бюджет от создания консолидированных групп налогоплательщиков, в 2013 году региональный минфин принял решение переложить на муниципалитеты содержание спортивных детско-юношеских школ олимпийского резерва и некоторых городских музеев. Таким образом, в 2013 году, взяв на себя расходные обязательства на ­5,5 ­млрд руб., правительство области передало органам МСУ расходов на 1,5 млрд руб.

Однако правила игры вновь могут измениться, если Федерация примет решение передать в 2016–2017 годах на баланс субъектов финансирование культуры, что сейчас активно обсуждается.

И в 2013-м, и в 2014-м, когда возникал вопрос о том, что органы МСУ могут получить новые статьи расходов и потерять часть доходов, представители депутатского корпуса и администраций двух крупнейших городов региона Нижнего Новгорода и Дзержинска высказывались против предстоящих изменений. Председатель комиссии по бюджету и налогам думы Нижнего Новгорода Марк Фельдман отмечал, что из-за передачи области системы здравоохранения бюджет Нижнего Новгорода потерял доходы, при этом взяв на себя обязательства по содержанию убыточного областного предприятия «Нижегородпассажиравтотранс». «Областной центр генерирует более 50% бюджета региона, здесь проживает более 50% его населения, кроме того, город должен развиваться», — ­мотивировал свое несогласие с инициативами областного правительства депутат. Глава администрации Дзержинска Геннадий Виноградов отмечал, что у муниципалитета есть недоимка по налогу на доходы физлиц и перераспределение отчислений в пользу областного бюджета будет критичным: «Денег не хватает катастрофически даже на необходимые мероприятия: ремонт дорог, уборку снега, капремонт домов». Заместитель главы администрации Нижнего Новгорода Владимир Привалов, комментируя инициативу снизить отчисления подоходного налога для муниципалитетов, говорил, что потери более чем в 1 млрд руб. будут критичными, потому что проект бюджета на 2015 год верстался без учета нововведений. Планировалось, что сити-менеджер Олег Кондрашов встретится с главой региона, чтобы обсудить ситуацию, но в публичной плоскости этот диалог не отразился, а запланированные областью поправки были приняты законодательным собранием, как и в 2013 году.

Встроенные в вертикаль

По мнению политолога Александра Кынева, поправки, которые вносятся в последнее время в закон о местном самоуправлении, преследуют за собой одну цель — укрепить вертикаль власти и минимизировать количество площадок, на которых может сконцентрироваться оппозиция. «У муниципалитетов постепенно отбираются все ключевые полномочия и передаются на уровень субъектов. Таким образом, органы МСУ лишаются каких бы то ни было рычагов власти. Кроме того, отменяются выборы глав муниципалитетов, их назначением будут заниматься губернаторы. Все это в корне подрывает идею местного самоуправления как такового и саму суть демократии, поскольку вся власть концентрируется в одних руках», — считает господин Кынев.

«Тенденция укрепления вертикали власти продолжается уже много лет, — комментирует изменения в отношениях между субъектами и муниципалитетами эксперт фонда „Институт экономики города“ Роман Попов. — Другое дело, что эта вертикаль опускается всё ниже и ниже до уровня властей на местах. Сначала активно продвигали отмену прямых выборов с внедрением системы сити-менеджеров. Теперь возникла новая идея разделения городов на квази-самостоятельные районы». Что касается перераспределения полномочий, то теперь, отмечает эксперт, принятие ключевых решений отдано на откуп субъектам Федерации, и многое будет зависеть от позиции губернаторов и их отношений с главами муниципалитетов. «Это своего рода тест на политическую культуру. Не секрет, что многим главам субъектов хочется сжать в кулак систему местного самоуправления и получить полный контроль над главами городов и районов. Интересно, какие из регионов смогут преодолеть этот соблазн, а какие — нет. В любом случае то, что у органов МСУ отнимают полномочия, плохо для самих муниципалитетов, но вряд ли изменения заметит население, которое и сейчас плохо разбирается в том, кто за что во власти отвечает», — полагает Роман Попов. Эксперт отмечает, что, с одной стороны, регионам выгодно забирать полномочия, и в первую очередь они отнимут лакомые куски, например возможность распоряжаться землей, но в то же время растет и ответственность субъектов. «Поэтому в конечном счете должен выработаться некий баланс. Часть полномочий, за которые область не захочет нести ответственность, например коммунальное хозяйство, останется в ведении муниципалитетов, а другая закрепится за субъектами», — говорит господин Попов. Можно ожидать, что система местного самоуправления, которую действующий с начала 2000-х закон жестко унифицировал на всей территории страны, будет вновь, как в 1990-х, заметно разниться от региона к региону. И в этом, помимо очевидных минусов, есть и свои плюсы — ведь и страна у нас крайне неоднородна.

Александра Викулова