Заместитель руководителя Федеральной налоговой службы (ФНС) РФ СЕРГЕЙ АРАКЕЛОВ в интервью "Ъ" подвел итоги программы внедрения внесудебных процедур урегулирования споров с налогоплательщиками.
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
— Президент подписал закон о введении в РФ института налогового мониторинга. Это завершающий этап развития примирительных процедур в налоговой системе?
— Да. У нас была концепция по внедрению досудебных способов урегулирования споров. И вот сейчас можно говорить об уникальном опыте реализации этого проекта. Мы ввели процедуры внутреннего пересмотра по всем спорам — как по налоговым, так и по вопросам регистрации. Внедрили режим налогового мониторинга и механизм мировых соглашений в налоговой сфере. На сегодняшний день весь комплекс мер нами реализован.
— Какова была конечная цель изменений?
— Улучшение качества администрирования, снижение количества споров и повышение определенности в применении норм налогового законодательства. Ведь добросовестный налогоплательщик хочет правильно платить налоги и меньше конфликтовать с налоговой службой, но не всегда знает нашу позицию. Поэтому нужно рассказать, как правильно платить налоги и уменьшить количество споров с налогоплательщиками.
— Судя по статистике, налогоплательщики спорят со службой меньше, чем раньше, во всяком случае в судах.
— В прежние годы налоговая служба участвовала в большом количестве судебных споров, которые были результатом не всегда качественных решений. Суды фактически были перегружены всей этой рутиной. Психология как налоговой службы, так и плательщиков была такой: давайте доведем все разногласия до суда, и пускай суд все решает. Тогда было решено активнее развивать примирительные процедуры, внедрять механизмы внутреннего пересмотра решений. Изменение ситуации началось с вступления в силу в 2009 году закона о досудебном урегулировании споров. Изначально он распространялся только на решения по камеральным и выездным проверкам. Было невероятно сложно менять психологию наших сотрудников — убедить их не бояться самостоятельно отменять неправильные решения территориальных налоговых органов. Сейчас виден результат: за эти годы количество жалоб сократилось на треть, количество судебных споров — в два раза.
— После появления досудебного порядка многие эксперты говорили, что он станет формальной процедурой, лишь затягивающей срок судебных разбирательств.
— Да, многие считали, что мы создали формальный механизм, который ни к чему не приведет, и что все равно итогом обжалования будет суд. Крупный бизнес говорил, что налоговая самостоятельно никогда не будет отменять крупные начисления. Но уже с 2010-2011 годов мы увидели качественное и объективное рассмотрение жалоб. Мы отменяли более 40% решений нижестоящих органов. Служба пересматривала около 50% сумм начислений по крупному бизнесу. Это существенно. Мы увидели, что этот механизм работает, после чего и приняли решение распространить механизм досудебного урегулирования на все споры. И с этого года такой закон работает.
— Какие категории споров добавились?
— Помимо проверок мы распространили досудебное обжалование на действия и бездействие налоговых органов. Это жалобы на требования, уведомления, несвоевременный возврат налогов, процессуальные моменты, включая регистрацию юридических лиц. Мы целенаправленно брали на себя нагрузку по таким спорам. Они несложные, и по ним важно быстро устранить нарушение прав. По материалам таких жалоб мы стараемся устранить в будущем случаи ошибок в каждой инспекции.
— Большое количество отмен решений территориальных органов кажется неоднозначным показателем. Получается, что налоговики на местах часто ошибаются?
— Внутри системы в любом случае возникают спорные вопросы. Задача механизма внутреннего пересмотра заключается в том, чтобы оперативно на это реагировать. То есть не заводить гражданина или организацию в суды на долгий срок, а быстро, если налоговая неправа, пересмотреть решение. Решения, которые мы выносим, мы размещаем на нашем сайте. Сегодня мы открыты и публичны. В результате единого подхода происходит унификация правовых позиций. Так, пересмотром мы контролируем качество решений конкретных налоговых органов. А если видим, что мы отменяем, а в инспекции ничего не меняется, то это, безусловно, негативный показатель для этого территориального подразделения.
— Наказываете?
— Безусловно, наказываем. Если бы мы этого не делали, у нас эффективно механизм не работал. Выносятся дисциплинарные взыскания — вплоть до увольнения. И более того, мы видим повышение качества нашей работы.
— А что происходит в судах с вашими решениями?
— Это очень важно. Произошел серьезный переход от количества к качеству. И статистика по судам это подтверждает. Когда мы начинали досудебный порядок, по суммам в судах выигрывали около 40%. Сегодня в судах в пользу бюджета рассматривается около 80% оспариваемых налогоплательщиками сумм. Рост произошел как раз из-за того, что мы все вопросы, не имеющие судебной перспективы, пересматривали самостоятельно. До суда доходят только важные методологические споры и споры с недобросовестными налогоплательщиками. И это правильно. Знаете, прогрессивный международный опыт показывает, что в некоторых странах показатель споров, которые дошли до суда, составляет не более 10%.
— Вы сказали о заключении мировых соглашений с налогоплательщиками?
— Да, и по ним тоже было много дискуссий. В частности, о том, может ли государственный орган заключать с налогоплательщиком мировые соглашения.
— Речь шла о возможности нанесения ущерба бюджету?
— В том числе. И не все было понятно с точки зрения права — возможны такие соглашения или нет. Долгое время была позиция пройти все инстанции, идти до конца и ни в коем случае не уступать налогоплательщику. Мы тогда поставили этот вопрос перед Высшим арбитражным судом (ВАС), чем вызвали определенный фурор: никто от нас этого не ждал. ВАС признал, что мировые соглашения возможны. На сегодня у нас заключено уже более 40 мировых соглашений. Заключаются они на всех этапах. Первое мы заключили на этапе рассмотрения вопроса президиумом ВАС, далее пошли соглашения на стадиях первой инстанции, апелляции, кассации. Если мы видим, что нет оснований, уже нет установки идти до конца.
— Какого рода споры завершаются миром?
— Это могут быть споры методологического характера, споры применения нормы, могут быть ситуации, когда поменялась практика правоприменения. Для того чтобы была единообразная политика и практика, все мировые соглашения согласуются на уровне центрального аппарата.
— Одна из последних новаций администрирования — включение в Налоговый кодекс механизма налогового мониторинга?
— Да. Фактически это новая модель взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками, которая строится на принципах открытости и доверия. В мире этот подход также называют расширенным информационным взаимодействием (горизонтальный мониторинг). Смысл механизма состоит в том, что еще до подачи декларации у налогоплательщика появляется возможность прояснить все спорные вопросы с налоговым органом по налогообложению сделок, операций. То есть возникает определенность, компания фактически может обезопасить себя от рисков в виде проверок. Взамен она предоставляет налоговому органу в режиме онлайн доступ к данным своего налогового и бухгалтерского учета.
Если честно, сначала не очень верилось, что кто-то готов открываться. Не было уверенности, будет ли это работать. Тогда решили сделать пилотный проект: взяли пять компаний — те, что были готовы к этому. Это "Интер РАО", "РусГидро", МТС, EY и "Северсталь". Два года мы работаем с этими компаниями в этом режиме. Мы видим, что он эффективен. К примеру, по одной из компаний "пятерки" количество споров у нас снизилось в пять раз. За год мы ответили более чем на 50 запросов компаний по вопросам налогообложения, провели больше 60 встреч с ними. Основной объем данных идет в электронном виде, объем передачи документов на бумаге сократился в разы. Но самое главное не это. Это новый уровень взаимоотношений с налогоплательщиками. Мы работаем в режиме диалога, помогая свести к минимуму вопросы и споры между нами.
— ФНС уверена, что получит полный доступ к документации компаний?
— В ходе мониторинга мы в режиме онлайн постоянно смотрим за отражением данных в учете, правильностью исчисления и уплаты налогов. Согласно закону, если компания предоставит недостоверную информацию, мы всегда можем включить режим контроля в форме налоговых проверок. Но мне кажется, здесь очень важным является доверительный момент. Если компании нам что-то не предоставят и мы потом это выявим, вступит в силу механизм санкций, дальнейших проверок. И сложно будет вновь восстанавливать доверие. Серьезная публичная компания не заинтересована в этом.
— Какие компании смогут воспользоваться режимом?
— Установлены критерии для входа в этот режим — это уплата налогов 300 млн руб. в год, выручка 3 млрд руб. и активы 3 млрд руб. В целом в законе закреплен механизм налогового мониторинга, как он известен в мировой практике. Плательщиком составляется регламент, закрепляющий порядок доступа к его отчетности. По запросу налогоплательщика мы предоставляем мотивированное мнение по тому или иному вопросу. Или самостоятельно выявляем тему, которую необходимо отразить. Он, в свою очередь, если согласен, вносит изменения в декларацию. Если нет, вступает в действие процедура согласительных процедур. Мы ее специально проводим на уровне ФНС, выслушиваем обе стороны. Это возможность совместно вырабатывать единые правовые позиции. Соглашение о мониторинге заключается на год, потом оно может продлеваться, и за этот период налоговые проверки, как выездные, так и камеральные, не проводятся.
— Есть ли сейчас желающие подключиться к мониторингу?
— По нашим оценкам, максимально под него может попасть около 2 тыс. плательщиков, соответствующих названным критериям. Понятно, что многие пока не готовы к новым методам администрирования. Но мы уже видим около 30 компаний, которые хотели бы перейти на этот режим взаимодействия. Верим, что компаний, готовых на открытые отношения, будет больше.
— Когда налогоплательщики должны принять решение о присоединении к новому механизму?
— До июля 2015 года плательщик может заявиться. Повторю, что идеи распространить этот механизм на всех не было, все-таки налоговый мониторинг касается сложных в применении вопросов и в основном предназначен для крупного бизнеса с выстроенной системой внутреннего учета за соблюдением законодательства. Но, с другой стороны, если мы увидим эффективность мер, в дальнейшем критерии доступа можно скорректировать. К примеру, в Голландии в мониторинге участвует и средний, и даже малый бизнес — несколько десятков тысяч компаний.
— С учетом всех новых механизмов как меняется подход ФНС к налоговым проверкам?
— Мы снижаем уровень налогового контроля в отношении добросовестного бизнеса, но увеличиваем его в отношении недобросовестного. Но это не тотальные проверки. Совсем нет. Напротив, каждый год количество проверок снижается где-то на 30%. Мы начали внедрять систему моделирования поведения налогоплательщиков, когда в определенной отрасли выбираются компании с максимальными зонами риска, а после проверки проводится широкое освещение результатов для компаний этой отрасли. Так мы создаем волновой эффект, компании сами корректируют свои обязательства. Не нужно проводить полномасштабные проверки отрасли. При отборе налогоплательщиков для проверок применяется риск-ориентированный подход. Это значит, инспектор должен знать, куда он выходит и кого проверяет. Проверяем налогоплательщиков точечно. В частности, пристально смотрим на вопросы создания схем, в том числе с операциями через офшоры, получения необоснованной налоговой выгоды. И контролируем проверки от начала и до взыскания сумм в бюджет, используя все механизмы, в том числе и взыскание с зависимых компаний, если плательщик скрывает активы.
— Бывают случаи взыскания налогов с зависимых компаний?
— Раньше мы часто сталкивались с ситуацией, когда служба провела проверку, решение вступило в силу, но плательщик выводит активы на другую компанию в целях неуплаты налога, фактически продолжая свою деятельность. Ведь формально создано новое юридическое лицо, которое не отвечает за предыдущее. В Налоговом кодексе механизма противодействия этому не было. Год назад мы провели норму, которая позволяет взыскивать налоги в такой ситуации с зависимых компаний. Сейчас суды нас поддержали, механизм действенный, и мы будем применять эту практику к недобросовестным компаниям.
— Какие еще законодательные инициативы есть у ФНС в отношении недобросовестных плательщиков?
— Мы выступили с инициативой закрепить на уровне закона запрет злоупотребления налогоплательщиками своими правами. По большому счету Налоговый кодекс написан для добросовестного налогоплательщика. Когда "добросовестности" нет, мы работаем в рамках 53-го постановления Высшего арбитражного суда по необоснованной налоговой выгоде. То есть, вынося решение по результатам проверок, мы ссылаемся фактически не на нормы закона, а на судебный акт. Безусловно, нормы о злоупотреблении правом должны быть закреплены законодательным актом. Это не должны быть пошаговые инструкции, как доказать получение необоснованной выгоды, но необходимо закрепить общие принципы запрета злоупотребления налогоплательщиком правом. Если лицо злоупотребляет правами, то оно, конечно же, должно быть ограничено в использовании льгот, выгод, преференций. Такие нормы есть во многих зарубежных странах.
— То есть у ФНС различные подходы к добросовестным налогоплательщикам и недобросовестным?
— Так и должно быть. Внесудебные механизмы урегулирования споров, концепция расширенного взаимодействия — это снижение уровня контроля за добросовестными плательщиками. Это высвобождает трудовые ресурсы, и мы можем переключиться на плательщиков, находящихся в зоне риска. И здесь уже использовать все законные механизмы для защиты интересов бюджета.
— Программа внедрения внесудебных процедур завершена. Есть ли у ФНС в планах еще новации?
— Действительно, большинство планов по части досудебных процедур мы реализовали. Но есть еще тема, к которой мы планируем подойти в последующем,— это налоговая медиация. Это тоже очень сложная история — подключать к рассмотрению спорных вопросов лицо, которому бы доверяли обе стороны: государство в лице налоговых органов и налогоплательщик. Понятно, что найти независимое и обладающее профессиональными знаниями лицо, которому доверяли бы обе стороны, очень сложно. Мне кажется, что медиаторами как вариант могли бы стать судьи в отставке или представители научного сообщества — специалисты в той или иной области. Сам механизм интересный, используется во многих странах. С помощью налоговой медиации можно разрешать наиболее сложные споры, требующие специальных знаний. Но необходимо взвесить, насколько гармонично этот механизм может быть интегрирован в нашу налоговую систему. А вообще, как показал наш опыт, внедрение альтернативных методов разрешения споров является эффективным и приводит к улучшению администрирования и снижению конфликтности.