Итоги пекинского саммита АТЭС показали, что разворот России к Азии пока в основном ограничивается поворотом к Китаю. Полноценно работать в многосторонних форматах Москве еще предстоит научиться.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Фото: AFP
Фото: Reuters
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Геннадий Гуляев / купить фото
Азиатское турне президента Владимира Путина, начавшееся неделю назад с посещения пекинского саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) и завершившееся его участием в саммите G20 в австралийском Брисбене, дало ответы на многие вопросы относительно объявленного Москвой поворота к Азии. Судя по результатам турне, в нынешних внешнеполитических условиях этот курс пока сводится к укреплению связей с Китаем. Сотрудничество с другими региональными игроками и тем более работа в многосторонних форматах вроде АТЭС или механизма Восточноазиатских саммитов (ВАС) получаются у Москвы хуже.
Как утверждают российские чиновники, разворот к АТР начался задолго до нынешних проблем в отношениях с Западом из-за ситуации на Украине. В качестве отправной точки азиатского курса называют разные даты. Иногда вспоминают 2007 год, когда Россия объявила о планах провести саммит АТЭС-2012 на острове Русский в Приморском крае. Некоторые начинают отсчет с 2010 года, когда по итогам поездки президента Дмитрия Медведева в Хабаровск была разработана концепция укрепления присутствия РФ в АТР (снабженная грифом секретности). Можно брать за основу сам 2012 год, когда Владимир Путин вернулся в Кремль, а Россия была председателем АТЭС. Так или иначе, с весны 2012 года Путин часто упоминал Азию в своих публичных выступлениях и посланиях Федеральному собранию, а развитие Дальнего Востока РФ было объявлено одним из национальных приоритетов на весь XXI век.
К моменту, когда поворот в Азию стал ключевым приоритетом из-за санкций, у России вроде бы был накоплен солидный багаж для полноценной интеграции в регион. Членство во всех ключевых региональных организациях вроде АТЭС и ВАС, успешно проведенный саммит АТЭС во Владивостоке, специальное Министерство по развитию Дальнего Востока и курирующий его вице-премьер, а также вызванный ростом среднего класса в АТР спрос на различные природные ресурсы, которыми богата зауральская Россия. Однако весь прошлый год Россия Азией занималась крайне мало: главными проектами стали подготовка к сочинской Олимпиаде и создание Евразийского экономического союза, параллельно руководство страны было занято внутренними темами. Саммит АТЭС-2013 на Бали прошел малозамеченным и запомнился в основном тем, что президент встретил там свой день рождения.
К нынешнему пекинскому саммиту АТЭС значение региона для России изменилось. Впрочем, поменялась и ситуация в регионе. Создание зоны свободной торговли (ЗСТ), которое всегда было одной из долгосрочных целей объединения, приняло форму жесткой конкуренции между двумя блоками. США активно лоббируют создание Транстихоокеанского партнерства (ТПП), которое бы гарантировало полное снятие барьеров в торговле товарами и услугами ("Власть" описывала эту инициативу в статье "Раздувание Штатами" в N26 от 8 июля 2013 года). ТПП, в переговорах по созданию которого сейчас участвуют 12 экономик региона (США, Канада, Мексика, Перу, Чили, Новая Зеландия, Австралия, Бруней, Малайзия, Сингапур, Вьетнам и Япония), стало экономической частью объявленного Бараком Обамой курса на перенос тяжести в АТР. Вашингтон уверен, что высокая конкурентоспособность американских товаров гарантирует, что выгоды от взаимного открытия рынков для экономики США превысят возможные риски конкуренции.
Для Китая с его государственным протекционизмом для чувствительных отраслей, обеспечивающих экономический рост и занятость (а потому важных для политической стабильности), условия ТПП кажутся неприемлемыми. Более того, в Пекине подозревают, что США хотят создать торговый блок в Азии без участия КНР, чтобы выкинуть Китай из интеграционных процессов. Именно поэтому Китай пытается бороться с ТПП путем продвижения своего альтернативного проекта — Всестороннего регионального экономического партнерства (Regional Comprehensive Economic Partnership, RECP). Проект, в создании которого участвуют десять членов АСЕАН (Бруней, Вьетнам, Индонезия, Камбоджа, Лаос, Малайзия, Мьянма, Сингапур, Таиланд и Филиппины) и шесть партнеров АСЕАН (Китай, Япония, Республика Корея, Индия, Австралия и Новая Зеландия), менее амбициозен в части снижения тарифных и нетарифных барьеров ("Власть" рассказывала об этом в статье "Азия беспошлинная" в N39 от 7 октября 2013 года).
Саммит АТЭС-2013 на Бали прошел малозамеченным и запомнился в основном тем, что Путин встретил там свой день рождения
Саммит АТЭС в Пекине должен был стать решающей битвой между Китаем и США за право первыми запустить свой формат. Ближе всего к этому подошли США. По признаниям собеседников "Власти", завершившийся в Австралии 27 октября раунд переговоров по ТПП максимально приблизил стороны к финальному тексту. Осталось лишь несколько спорных пунктов, самым сложным из которых является открытие сельскохозяйственных рынков Японии и ряда стран АСЕАН. В частности, обсуждается схема, при которой США в обмен на открытие сельхозрынка Японии значительно снизят заградительные пошлины на японские автомобили. Хотя подписать соглашение по ТПП в Пекине не удалось (представители Белого дома аккуратно намекали, что это было бы для Обамы задачей-максимум), верховный представитель США по торговым вопросам Майкл Фромэн признал, что до заключения соглашения осталось ждать еще "несколько недель или месяцев". А проводивший в Пекине на полях саммита АТЭС встречу лидеров будущих участников ТПП президент Обама активно благодарил коллег и призывал ускориться. По словам собеседников "Власти" в американской делегации, на руку Белому дому играет даже недавний проигрыш демократами выборов в Конгресс — среди республиканцев много сторонников ТПП, поэтому соглашение может быть быстро ратифицировано.
В условиях столь значительных успехов ТПП на нынешнем саммите китайское руководство решило запустить создание зоны свободной торговли АТЭС — соглашения менее амбициозного в плане снижения тарифов, чем RECP и тем более ТПП, зато охватывающего 21 экономику АТЭС. Как признаются китайские дипломаты, в случае если переговоры были бы начаты, это понизило бы мотивацию других участников вступать в переговоры по ТПП. Однако этот замысел не был реализован. В подготовленном по итогам встречи глав МИДов и министров торговли коммюнике саммита, которое было одобрено лидерами АТЭС, говорится даже не о начале переговоров по созданию ЗСТ, а о планах провести совместное изучение последствий возможного создания зоны. Согласно утвержденной лидерами пекинской дорожной карте, на это исследование отводится два года. Даты же начала переговоров по формированию ЗСТ АТЭС ни в коммюнике, ни в дорожной карте не содержится.
Владимир Путин формально поддержал инициативу Пекина, хотя упомянул во время встречи лидеров 21 экономики АТЭС и возможные риски. "Хотел бы высоко оценить подготовленную китайским председательством пекинскую дорожную карту по содействию в продвижении к Азиатско-Тихоокеанской зоне свободной торговли. Предусмотренные в ней меры помогут гармонизировать реализуемые на пространстве АТЭС интеграционные инициативы. Тем более что в АТР действует большое количество торговых соглашений, различающихся как по глубине либерализации, так и по количеству участников,— заявил он.— Конечно, это создает и потенциальную опасность разделения общего региона на отдельные конкурирующие между собой объединения. Нам, наоборот, необходимо действовать на основе принципов прозрачности и открытости. Исходим также из того, что любые новые договоренности не должны наносить ущерба многосторонней торговой системе ВТО".
Обсуждается схема, при которой США в обмен на открытие сельхозрынка Японии значительно снизят заградительные пошлины на японские автомобили
О четкой позиции Москвы в конкуренции RECP и ТПП не говорили и другие российские чиновники. Причина, по словам членов делегации, заключается в том, что детального анализа последствий соглашений для России никто еще не проводил — Москва даже не очень стремится узнавать о ходе переговоров. "Невозможно создать торговый блок в Азии без Китая или США, так что оба эти проекта не получатся. Так чего время терять?" — объясняет российскую логику высокопоставленный чиновник. Впрочем, наблюдая динамику процессов, сейчас Россия готова скорее поддержать ЗСТ АТЭС — ТПП рассматривается как враждебный проект, к тому же РФ вряд ли сможет исполнить обязательства по тарифной и нетарифной либерализации. Да и в условиях конфронтации с США Москву вряд ли пригласят.
Одной из причин слабой информированности Москвы о ходе региональной интеграции собеседники "Власти" называют низкий интерес к работе в многосторонних форматах. Это касается как бюрократической части АТЭС, так и бизнесового формата вроде Делового консультативного совета (ДКС). Если в 2012 году Россия как страна-хозяйка вынуждена была в сжатые сроки быстро нарастить экспертизу по всем региональным вопросам, чтобы как председатель формулировать какие-то предложения и продвигать свои проекты (работу курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов, занимавшийся и стройкой во Владивостоке), то после 2012 года работа стала менее приоритетной. Шувалов помимо многочисленных макроэкономических сюжетов занимается подготовкой РФ к чемпионату мира по футболу в 2018 году. Хорошо зарекомендовавший себя дипломат Геннадий Овечко, бывший старшим должностным лицом в АТЭС, уехал в Токио советником-посланником, а в начале 2014 года стал постпредом РФ в ВТО. Для Минэкономразвития и МИДа работа в АТЭС перестала быть столь же важной. Упал и интерес экспертного сообщества. Например, Российский совет по международным делам планировал проводить ежегодные форумы по АТР, но ограничился всего двумя — их свернули из-за отсутствия интереса у бизнеса и бюрократии.
Та же судьба постигла и ДКС АТЭС, в котором Россию представляют три бизнесмена. В год председательства совет возглавлял председатель директоров группы "Сумма" Зиявудин Магомедов, за саммит глав компаний отвечал председатель правления ВТБ Андрей Костин, третьим представителем РФ был основной акционер группы "Базовый элемент" Олег Дерипаска. В 2012 году председатель ДКС на свои деньги нанимал международных консультантов для разработки российской повестки, многие пункты которой вошли в итоговые рекомендации лидерам АТЭС. После саммита Магомедова в ДКС сменил гендиректор Российского фонда прямых инвестиций Кирилл Дмитриев, но интерес к формату упал. Никто из российских представителей за последние два года не посетил заседания совета (хотя их не прогуливали такие глобальные лидеры корпоративного мира, как президент Caterpillar Эд Рэп, глава Китайского строительного банка Ван Хунчжан и богатейший человек мира по версии Forbes-2013 мексиканец Карлос Слим). Россияне, по отзывам их иностранных коллег, появляются лишь на тех мероприятиях, где бывает президент РФ. В итоге они пропустили даже закрытые вечеринки с китайскими министрами, главами госкомпаний и олигархами, которые организовывал для коллег по ДКС председатель крупнейшей китайской продовольственной госкомпании Cofco Нин Гаонин.
Самым ярким выражением отсутствия интереса России к многосторонним форматам стал график турне Владимира Путина: почти все участники саммита АТЭС поехали на заседание ВАС в столицу Мьянмы, российский лидер отправился во Владивосток и только оттуда — в Австралию на G20.
Россию на заседании ВАС, где были Барак Обама и первые лица других стран--участниц этого эксклюзивного формата, представлял премьер Дмитрий Медведев. Впрочем, и это уже был прогресс — до того последние три года с тех пор, как РФ приняли в ВАС, интересы Москвы выражал глава МИДа Сергей Лавров. Подобное невнимание, по отзывам опрошенных "Властью" азиатских дипломатов, вызывает в регионе недоумение. Дело в том, что начиная с 2005 года Москва активно добивалась членства в ВАС, понимая, что именно этот форум станет главной площадкой для обсуждения геополитических вопросов.
Одной из причин слабой информированности Москвы о ходе региональной интеграции называют низкий интерес к работе в многосторонних форматах
Россию брать не хотели: многие члены АСЕАН указывали, что РФ в регионе почти не представлена, на нее приходится менее 2% торгового оборота АТР. На помощь пришло несколько стран, заинтересованных в максимальном разнообразии баланса сил, прежде всего маленькая дипломатическая супердержава Юго-Восточной Азии Сингапур. Сингапурские дипломаты убедили коллег, что постоянный член Совета Безопасности ООН и обладатель ядерного оружия будет уместно смотреться в ВАС даже несмотря на скромное экономическое присутствие в АТР. Учитывая столь драматичную историю присоединения, многие азиаты не скрывают обиды на пренебрежительное отношение Москвы. "Непонятно, зачем было брать русских, если они ни в чем не участвуют",— жалуется высокопоставленный дипломат одной из стран АСЕАН.
Таким образом, в торгово-экономическом формате в АТР Россию с ее 1,5% региональной торговли представляет президент, а в геополитическом клубе — премьер. У поведения Москвы есть своя логика, говорит российский федеральный чиновник: "Мы решили, что АТЭС — представительная площадка, так что это уровень первого лица. А ВАС — площадка для разборок между китайцами и американцами, где мы можем быть лишь зрителями. Так что можно отправлять второе лицо. За всеми региональными организациями все равно не уследишь". К тому же для Москвы важен оказался пример Китая, отправляющего на ВАС премьера Ли Кэцяна (США в этом году представлял Барак Обама, прогулявший прошлый саммит из-за временной приостановки работы правительства). Правда, по признаниям китайских дипломатов, Пекин отправляет премьера Ли, чтобы намеренно избежать конфронтации по вопросам вроде территориальных споров в Южно-Китайском море: на вопросы лидеров АСЕАН он всегда может ответить, что внешняя политика — зона ответственности верховного лидера Си Цзиньпина.
Война инфраструктурная
Как и в сфере либерализации торговли, борьба между США и КНР развернулась по более частному вопросу — стимулированию развития инфраструктурных проектов в АТР. В октябре Китай объявил о создании Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ), который должен отчасти стать альтернативой для проектов международных структур вроде Всемирного банка и Азиатского банка развития (в них доминируют США и их союзники). Однако соучредителями АБИИ стали далеко не все страны, изначально проявлявшие к нему интерес, из-за политического давления Вашингтона. Соглашение об учреждении банка с капиталом $50 млрд (большую часть средств предоставит Пекин) помимо самого Китая подписали Бангладеш, Бруней, Вьетнам, Индия, Казахстан, Камбоджа, Катар, Кувейт, Лаос, Малайзия, Мьянма, Монголия, Непал, Оман, Пакистан, Сингапур, Таиланд, Узбекистан, Филиппины и Шри-Ланка. Под давлением США вынуждены были отказаться Индонезия, Южная Корея и Австралия, хотя раньше они выражали интерес к АБИИ. "Барак Обама звонил премьеру Тони Эбботту, а его советник по национальной безопасности Сьюзан Райс — различным чиновникам, и требовали, чтобы Австралия в этом не участвовала. В итоге мы не участвуем, и это ошибка",— говорит один из членов австралийской делегации.
В качестве альтернативы накануне саммита АТЭС председатель КНР Си Цзиньпин объявил о создании 40-миллиардного долларового фонда для финансирования инфраструктуры по развитию проекта экономического пояса Великого шелкового пути. Этот проект, о котором Си объявил в 2013 году во время визита в Казахстан, предусматривает инвестиции в транспортную инфраструктуру. Часть проектов свяжет центр и северо-запад Китая (туда многие компании переносят производство из восточных провинций КНР из-за разницы в зарплатах) с рынками Европы через Центральную Азию и Россию. Другая часть средств будет вложена в портовую и железнодорожную инфраструктуру в Юго-Восточной Азии.
Россия раньше не поддерживала ни АИИБ, ни проект Великого шелкового пути. АИИБ вызывал подозрения — как и любой фонд с китайским доминированием, а проект Великого шелкового пути рассматривался как угроза планам по загрузке Транссиба и БАМа, на реконструкцию которых РЖД получит средства из Фонда национального благосостояния. Впрочем, из-за санкций позиция РФ меняется. Теперь Москва сама ищет источники внешнего финансирования инфраструктурных проектов, а потому может заинтересоваться АИИБ. Ровно по тем же соображениям Москва весной поддержала создание инфраструктурного банка БРИКС, против которого раньше выступала из-за жесткой переговорной позиции Пекина. По Великому шелковому пути Пекин пытается снять опасения Москвы — на сентябрьском саммите ШОС Си Цзиньпин предложил Владимиру Путину включить Транссиб и БАМ в периметр китайского мегапроекта.