Одним из факторов, сдерживающих развитие государственно-частного партнерства в железнодорожной отрасли, является отсутствие таких его форм, которые обеспечили бы частному инвестору нормальную доходность и оптимальное распределение рисков. Однако сделать механизм взаимодействия государства и частных компаний прозрачнее можно.
Пока в России проекты ГЧП на железнодорожной инфраструктуре либо находятся на стадии инициации и разработки, либо представляют собой квази-ГЧП.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Интерес с ограничениями
Государство предлагает использовать несколько механизмов ГЧП: совместное финансирование с участием средств Инвестиционного фонда РФ, государственно-частное партнерство (ГЧП) при реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в рамках федеральных целевых программ. Одной из форм ГЧП, уже описанной законодательно, является концессия. Она регулируется законом «О концессионных соглашениях».
Чуть позже других придуман контракт жизненного цикла (КЖЦ), когда в рамках одного соглашения объединены стадии проектирования, строительства и последующего содержания объекта. При этом финансирование строительства и эксплуатации полностью или частично осуществляется за счет средств инвестора, получающего доход в виде платежей из соответствующего бюджета после ввода объекта в эксплуатацию.
По словам директора департамента исследований и организационно-аналитической деятельности Центра развития ГЧП Максима Ткаченко, пока в России проекты ГЧП на железнодорожной инфраструктуре либо находятся на стадии инициации и разработки, либо представляют собой квази-ГЧП, если участие частного инвестора незначительно либо не привязано к последующей эксплуатации объекта инфраструктуры. Он отмечает отсутствие организационно-правовых форм ГЧП, которые в полной мере обеспечивали бы частному инвестору нормальную доходность и оптимальное распределение рисков.
«Один из возможных вариантов решения проблемы — наделение ОАО РЖД полномочиями публичного партнера или создание специализированной компании, которая выполнит эти функции. Тем не менее для реализации такого подхода необходимо также решить ряд законодательных проблем»,— говорит Максим Ткаченко.
Председатель совета директоров ООО «Транспроект» Виталий Максимов говорит, что перспективными проектами являются искусственные сооружения, такие как железнодорожный мост через реку Лена в районе Якутска (второй этап после строительства автодорожного моста), автомобильный и железнодорожный мост через Керченский пролив и железнодорожный мост через Амур, который соединит Нижнеленинское в Еврейской автономной области и Тунцзян в КНР.
«Сейчас реализовать проект ГЧП могут в основном компании, у которых уже есть серьезнейший административный ресурс. Не потому, что специально вставляются палки в колеса, а потому, что ГЧП в России — вещь относительно новая и процессы не налажены»,— отметил Егор Двинянин.
Эксперты предлагают сделать более прозрачными механизмы ГЧП, поскольку любой объект или магистраль индивидуальны и схема распределения рисков каждый раз выстраивается исходя из конкретных параметров проекта, в том числе с учетом статуса частного партнера.
«Необходим обмен опытом между всеми участниками. Между чиновниками, потому что сейчас некоторые регионы уже накопили определенный опыт, а другие еще и не думали о ГЧП. Внутри бизнес-сообщества и, естественно, между государством и предпринимателями. Наконец, необходим общественный контроль, чтобы население знало, что строится, какую долю средств предоставляет государство»,— предлагает Егор Двинянин.
Однако, по оценке Виталия Максимова, законодательно механизм ГЧП вполне обеспечен как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, на муниципальном уровне, и нуждается лишь в совершенствовании.
«Региональные законы об участии в ГЧП имеют 70 из 83 субъектов РФ,— заявил он „Ъ“.— Многие из них сейчас используются в реальных проектах, в создании реальной инфраструктуры, за которой стоят реальные частные инвестиции, реальные рабочие места и реальный социально-экономический вклад в экономику региона. Речь может идти только об эволюционном процессе совершенствования механизма».
Юрист ART DE LEX Law Firm Кирилл Дозматов полагает, что изменить сложившуюся ситуацию сможет принятие закона «Об основах государственно-частного партнерства в РФ», поскольку исполнительная власть рассматривает привлечение инвесторов в неразрывной связи с развитием конкуренции на железнодорожном транспорте.
«В апреле правительством утвержден План мероприятий по развитию конкуренции на железнодорожном транспорте,— напомнил эксперт.— Он предполагает расширение возможностей привлечения средств частных инвесторов в развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования».
В ОАО РЖД уверены, что инвесторы уже готовы вкладывать средства в развитие инфраструктуры. Начальник департамента инвестиционной деятельности ОАО РЖД Дмитрий Мухин говорит, что, учитывая крайнюю сложность инфраструктурного комплекса железнодорожного транспорта, целесообразно говорить об оптимальных подходах к организации взаимодействия с потенциальными инвесторами в зависимости от характеристик объекта.
«На отдельных участках с коротким перевозочным плечом, характеризующихся наличием ограничений пропускной способности, может быть целесообразным создание специализированных проектных компаний, в том числе в форме совместных предприятий с якорными грузоотправителями.— считает представитель холдинга.— Такой же метод подходит для строительства объектов, обеспечивающих независимый поток доходов. Например, отдельные вновь строящиеся приграничные и предпортовые станции, погранпереходы и железнодорожные пункты пропуска».
Специальные компании в этом случае выступят заказчиками и организаторами проектных работ и строительства железнодорожной инфраструктуры, в том числе их финансирования. А после окончания строительства могут осуществлять ее эксплуатацию. Размер и форма участия ОАО РЖД в капитале такой компании будут согласовываться в каждом отдельном случае с учетом характеристик проекта.
«Принципиальное значение приобретает возможность установления экономически обоснованного локального тарифа за пользование инфраструктурой для сохранения рентабельности на уровне, позволяющем достичь окупаемости инвестиций в приемлемые сроки»,— говорит Дмитрий Мухин.
Идея хорошая, но остается проблема. Отсутствует порядок создания специальной проектной компании с особым юридическим статусом и правоспособностью. Есть ограничения в части в ее реорганизации, ликвидации и банкротства. Прорывом, полагают в РЖД, стало принятие в декабре 2013 года закона, который вводит такую организационно-правовую форму, как специализированное общество проектного финансирования.
Привлечь в развитие инфраструктуры средства крупных грузоотправителей, по мнению Дмитрия Мухина, возможно с помощью долгосрочных договоров «вези-или-плати». Грузовладелец как бы авансирует инвестиционные затраты на усиление инфраструктуры.
«Инвестор должен получить гарантии первоочередного обеспечения его потребностей перевозочными мощностями,— отметил представитель РЖД.— Однако широкое внедрение данной формы взаимоотношений требует не только законодательного утверждения, но и внесения исключений в условия публичного характера договора перевозки железнодорожным транспортом. Они не должны распространяться на объем перевозочных мощностей, созданный в рамках данного соглашения».