«Если мы хотим конкурировать за инвесторов, надо брать курс на снижение налогового бремени»

Министерство финансов России представило на рассмотрение правительства проект основных направлений налоговой политики страны на период до 2017 года. Актуальные тенденции фискальной политики России и региональные инициативы по корректировке Налогового кодекса в интервью приволжскому представительству ИД «Коммерсантъ» прокомментировал налоговый партнер КПМГ, председатель экспертного совета комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ МИХАИЛ ОРЛОВ.

— Уже три года в России действуют изменения, внесенные в Налоговый кодекс, которые позволили создать консолидированные группы налогоплательщиков (КГН). Каждый год минфин Нижегородской области докладывает о потерях в 5—6 млрд руб., полученных в результате создания КГН. Федеральный бюджет в 2013 году недополучил 15,5 млрд руб. налогов. Кто остался в плюсе от их создания? Возможна ли отмена консолидированных групп?

— Если обратиться к истории вопроса, то КГН появились как инструмент, который должен был облегчить жизнь крупным российским холдингам после внесения изменений в Налоговый кодекс, предусматривающих налоговый контроль над трансфертным ценообразованием. Министерство финансов РФ тогда настаивало на том, что принятие так называемого закона трансфертных цен позволит следить за тем, чтобы российские предприятия не выводили прибыль за рубеж, а доходы по налогу на прибыль распределялись между регионами более справедливо. Уже тогда было понятно, что идея обречена на провал, потому что контролировать цены внутри России и распределение налоговой базы — дело сложное и колоссально затратное как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов. Бизнес говорил о том, что большим компаниям, которые проводят огромное количество сделок с дочерними структурами, оправдывать их стоимость этих операций сложно и не всегда необходимо. Создание КГН, по мнению разработчиков закона, должно было позволить холдингам считать консолидированную прибыль, а налог на прибыль распределять между регионами соразмерно численности работников и объему зарплатного фонда того или иного предприятия в составе корпорации. Однако подобные изменения приводили к тому, что миграция налоговой базы из одного субъекта в другой становилась непрогнозируемой для самих налогоплательщиков, а для региональных властей — игрой в рулетку: субъект мог выиграть или проиграть, что и произошло.

Сегодня, когда Минфин считает бюджетные потери по налогу на прибыль от создания КГН, то говорит, что они оказались несущественными по сравнению с общим объемом сборов — всего 16 млрд руб.: 23 региона не досчитались налогов, 60 получили больше. Это рассуждение усредненными масштабами, как вычисление средней температуры по больнице: в инфекционном отделении — 40, в морге — 30, а в целом — 36,6. Даже если это и так, нужно что-то делать с субъектами, которые недополучили доходы, на фоне делегирования им все большего и большего количества полномочий. И в этой связи, мне кажется, несколько лет применения КГН продемонстрировали, что это не является инструментом справедливого распределения налоговой базы между регионами, хотя он очень удобен для налогоплательщиков, которые могут перемещать прибыль из одного региона в другой в зависимости от потребностей своих предприятий. Регионы оказались заложниками, которые не могут спрогнозировать уровень доходов и планировать расходы.

— Сегодня рассматриваются какие-либо способы решения этой проблемы?

— На мой взгляд, результаты работы КГН должны были подсказать авторам идеи, что она не работает и не выполняет тех задач, которые ставились, а значит, нужно ее отменить. Но следом возникает вопрос отмены контроля цен внутри страны. Такой вариант не воспринимается Минфином на ура и не близок ему. Поэтому ведомство предлагает заставить крупные компании предоставлять администрации региона отчеты по тому, сколько бы они заплатили налогов по КГН и без нее. Таким образом, мы почти возвращаемся в 1990-е годы, когда крупные компании заключали договор о том, каким образом они будут платить налоги, и выстраивали бизнес-план с руководством субъекта. Сегодня эта система приведет к тому, что губернаторы, используя административный ресурс, будут ставить корпорациям условия, сколько налогов те должны перечислить в бюджет региона. Это, конечно, не является решением проблемы бесконтрольности миграции налоговой базы внутри страны.

На мой взгляд, диалог должен выстраиваться между президентом и губернаторами, которые могут донести мысль о том, что речь идет не о настройке системы, которая сбоит на начальном этапе работы, а о том, что в этой системе заложена неустранимая ошибка, и проблему нужно решать кардинально.

— В проекте документа «Основные направления налоговой политики на 2015-2017 годы» Минфин РФ предлагает отказаться от новых льгот по региональным и местным налогам, отменить все существующие льготы по ним или предоставить регионам возможность их отмены, а также передать субъектам и муниципалитетам полномочия принимать решения о предоставлении льгот по федеральным налогам, зачисляемым в их бюджеты. К чему могут привести предлагаемые изменения?

— Начиная с 1990-х годов в стране шла планомерная работа по отъему у регионов налоговых полномочий. Логично, что налоговая система должна быть единой по всей стране, но федеральные органы увлеклись этой унификацией, и это привело к тому, что сегодня у регионов вообще нет налоговых инструментов для привлечения инвесторов, за исключением налога на прибыль, на имущество и транспортного налога. Все остальные элементы управления инвестиционным климатом находятся в руках федеральных властей. У федерации есть возможность влиять на доходы регионов даже в той части, которая относится к компетенции субъекта, — например, устанавливать льготы по налогу на имущество для некоторых компаний, лишая область половины налоговой базы. То, что правительство РФ сейчас пытается остановить дальнейшее установление льгот по налогу на имущество, — это положительный момент. Кроме того, если какие-то льготы устанавливаются на федеральном уровне, необходимо компенсировать региону выпадающие доходы. Если выдача новых льгот будет приостановлена, а по существующим будет вводиться компенсация, это хорошо. А в случае передачи полномочий регионы сами могут решать, что для них важнее: использовать существующую налоговую базу или делать послабления и привлекать инвесторов. Только что-то мне подсказывает, что все это останется на бумаге. Задача проанализировать эффективность предоставления льгот и отменить неэффективные ставилась уже неоднократно, но воз и ныне там.

— В 2013 году министерство финансов Нижегородской области предложило изменить соотношение распределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в пользу региона, а не муниципалитета. Федерация поддержала инициативу, и с 1 января 2014 года 40% НДФЛ зачисляются в бюджет региона, 30% — в бюджеты муниципалитетов. Насколько, на ваш взгляд, это оправданно?

— На мой взгляд, НДФЛ должен начисляться в пользу муниципалитетов, чтобы они смогли выполнить свои социальные обязательства. Но проблема в том, что этот налог начисляется по месту нахождения юридического лица. Из-за этого получается перекос: в спальных районах, где проживает много людей, а организаций зарегистрировано мало, нет доходных источников, а затраты на содержание инфраструктуры колоссальные, в то время как производственные районы и бизнес-центры городов получают максимальные доходы. Возможно, передача НДФЛ на уровень региона позволит более справедливо распределить доходы по налогу внутри региона, но при этом муниципалитеты утрачивают налоговую самостоятельность. В этой ситуации можно было бы внедрить изменения на уровне казначейства и распределять доходы по муниципалитетам в определенных пропорциях на основании информации, которую предоставляют организации о проживании своих сотрудников. Таким образом, муниципалитеты не будут лишены средств, а распределение доходов внутри региона будет более справедливым.

— Еще один вопрос, касающийся НФДЛ. Для поддержки бюджетов муниципалитетов Минфин РФ готов отменить режим отчета предприятий по НДФЛ с ежегодного на ежеквартальный. Предполагается, что это увеличит сборы за счет отмены фактического налогового кредита работодателям. К чему это может привести?

— Мне кажется, что это идет вразрез с заявленными задачами упрощения налогового администрирования. Нужно понимать, что если предприятие будет отчитываться ежеквартально, то денег от этого в бюджете больше не станет. Это просто дополнительный текущий контроль над тем, сколько поступает доходов в бюджет. Предприятие перечисляет подоходный налог в бюджет не в привязке к отчетности, а в привязке к факту выплаты зарплаты. От частоты предоставления отчетности сумма выплат не увеличится. Своевременность уплаты налога ни в коей мере не связана с количеством отчетности, а появление дополнительного администрирования, разумеется, приведет к росту нагрузки на бизнес, который, по моему мнению, сегодня и без того перегружен чрезвычайно.

— Когда Минфин РФ представил на парламентских слушаниях основные направления налоговой политики, возникла бурная дискуссия. Председатель комитета Госдумы по бюджету Андрей Макаров заявил, что в существующем виде документ принимать нельзя. Можно ли говорить о том, что Минфин РФ пойдет навстречу депутатам и скорректирует документ? И может ли в перспективе снизиться налоговое бремя?

— Некоторые подвижки уже произошли, и Минфин учел ряд замечаний и пожеланий, высказанных депутатами. Например, озвучена идея, о которой раньше говорил президент, но которая не была прописана в первой версии проекта — о необходимости сохранения, то есть неувеличения существующего налогового бремени в отношении несырьевой отрасли экономики. Также министерство решило провести более глубокий анализ последствий применения КГН и признало, что создание групп затрудняет прогнозирование пополнения регионального бюджета.

Но основное беспокойство депутатов вызвано тем, что налоговая политика в этом документе привязана исключительно к бюджету и отвечает цели формирования налоговых доходов, а не экономическим задачам страны. Например, в России обозначилось снижение темпов экономического роста, увеличился отток капитала, снизилась инвестиционная активность — эти проблемы стоят перед страной, и налоговая политика должна участвовать в их решении.

Если мы заявляем о желании конкурировать за инвесторов и рабочие ресурсы, то налоговая политика должна этому способствовать. По мнению Минфина, который сравнивает уровень налоговой нагрузки в России со странами ОЭСР, российская налоговая система достаточно конкурентна. С точки зрения цифр, все правильно. Но нужно учитывать, что мы сражаемся за инвестиции не с Германией и не с Норвегией, у нас другие конкуренты — страны Таможенного союза, в которых налоговая нагрузка в 1,3 раза ниже, и другие страны СНГ. Кроме того, есть Турция и Китай, которые, как пылесос, вытягивают со всего мира инвестиции, и страны БРИКС, где налоговое бремя гораздо ниже, чем в России, за исключением Бразилии. Но вывода из анализа этих показателей Минфин не делает. Хотя мне кажется, он очевиден: если мы хотим создать конкурентную налоговую среду, мы должны брать курс на снижение налогового бремени. Но министерство пока к этому не готово.

— Даже закрытие огромного количества малых предприятий в прошлом году после увеличения страховых отчислений не привело к подобному выводу?

— Нет, и об этом тоже неоднократно говорилось. Я не верю, что 600 тыс. предпринимателей, которые в прошлом году расстались с патентом, перестали заниматься бизнесом. По всей видимости, они просто ушли в тень. Но и это не подтолкнуло законодателей и идеологов налоговой реформы к стимулированию малого бизнеса. Кроме того, в этом году он вновь ощутил крепкие объятия фискалов на своем горле из-за отмены льготы по налогу на имущество для тех, кто работает по упрощенной системе налогообложения.

Сегодня нет целостной программы по возврату и стимулированию развития малых предприятий — есть отдельные мероприятия, скорее похожие на подачки. Мне кажется, это нежелание видеть за проблемой людей и учитывать, что малый бизнес сегодня должен стать если не локомотивом экономики, то играть более существенную роль. Чтобы он развивался, нужно не только точечно выделять финансовую помощь отдельным компаниям, а просто ему не мешать — наши предприниматели достаточно активны, чтобы не только выживать, но и развиваться.

— В первом квартале 2014 года сальдированный финансовый результат предприятий Нижегородской области по сравнению с аналогичным периодом прошлого года сократился на 351%. Чем, по вашему мнению, это может быть обусловлено?

— В стране обозначилась стагнация, экономического роста нет, и это приводит к тому, что начинает падать прибыль предприятий. Эти показатели будут снижаться нелинейно: снижение темпов экономического роста на 1% будет означать снижение сальдированного финансового результата на 10%. Кроме того, мы наблюдаем отток капитала как за рубеж, так и внутри страны из банковской системы. За первый квартал 2014 года со счетов физлиц было снято 10 млрд руб., которые теперь хранятся под подушкой. Это значит, что их изъяли из экономики — банки не могут кредитовать предприятия, а те не могут развиваться. Еще один негативный фактор — политическая напряженность, которая сложилась вокруг страны, и санкции, которые могут выразиться не только в том, что несколько чиновников не поедут за границу, но и в том, что может быть введено ограничение на экспорт оборонной продукции. Отрадно то, что происходящие изменения заставили власть зашевелиться и сделать выводы о необходимости стимулирования отечественных производителей. Может быть, рано или поздно это приведет к тому, что мы слезем с «нефтяной иглы». В этом смысле Нижегородская область может быть примером для других субъектов. Преимущество региона в том, что он зарабатывает на том, что делает своими руками, и, судя по показателям промпроизводства за 2013 год, делает это хорошо. Поэтому, развитие высоких технологий и несырьевого сектора экономики — выход из сложившейся сегодня ситуации.

Беседовала Александра Викулова