Законопроект об уставном суде Иркутской области в апреле будет внесен в законодательное собрание региона. До конца года новый орган должен быть укомплектован и с 1 января 2015 года приступить к работе. Региональную комиссию по законопроектной деятельности возглавляет замгубернатора области Виктор Игнатенко. В интервью „Ъ“ он рассказал о том, почему Иркутская область так долго преодолевала путь от уставной палаты к уставному суду, чем грозит неисполнение решений этого органа, и по какой причине законодательные органы в субъектах федерации не приветствуют появление у себя третьей ветви власти.
— Иркутская область взялась за создание уставного суда. Кроме как стоять на страже устава области, какие еще функции может выполнять этот орган?
— Действительно, основная задача уставного суда — судебный контроль нормотворческой деятельности законодательной и исполнительной власти региона, а также органов местного самоуправления с точки зрения соответствия уставу области принимаемых ими правовых актов. А устав — это наша областная конституция. Федеральные суды рассматривают дела на предмет соответствия региональных правовых актов федеральным законам. Но на предмет соответствия уставу не могут. А есть вопросы, которые либо вообще не регулируются федеральным законодательством, либо регулируются им в общих чертах. Зато эти вопросы находят подробное регулирование в уставе области. Блоки региональных нормативных актов существуют в каждом субъекте федерации. Есть еще муниципальный блок, над ним тоже нужен контроль. Таким образом, с точки зрения соблюдения норм федерального законодательства работают федеральные суды, но если по какому-то вопросу нет нормы в федеральном законодательстве, но есть в региональном уставе, то областной суд отказывается его рассматривать. С другой стороны, уставный суд — это мощный инструмент защиты интересов субъекта федерации. К примеру, принимается федеральный закон, который ущемляет интересы Иркутской области. Так вот уставный суд субъекта, рассматривая конкретное дело, вправе обратиться в Конституционный суд РФ на предмет соответствия любого федерального нормативного акта Конституции РФ. И сейчас мы, не имея такого органа, теряем сильный правовой инструмент защиты региональных интересов. Кстати, республики активно этим пользуются. И признание федерального акта несоответствующим Конституции РФ не редкость. Здесь защита прав и законных интересов региона осуществляется исключительно в правовом поле.
— Но во многих регионах уставные суды существуют только на бумаге, а в реальности бездействуют. К примеру, Бурятия. Там депутаты народного хурала приостановили деятельность суда, так как сочли, что при низкой загрузке работой выделять деньги из бюджета на его финансирование нецелесообразно.
— Да, есть дискуссия по поводу того, нужны ли уставные суды. И есть скептики, утверждающие, что данный орган бесполезен. Однако ситуация в Бурятии с их конституционным судом для нас не показательна. В стране есть немало регионов, где такие суды работают успешно. Так, в Свердловской области больше 15 лет работает уставный суд. И там органы власти не сомневается в его нужности и полезности для утверждения законности в правотворческой деятельности. Зайдите на официальный сайт этого суда и посмотрите, какие решения он принимает, в том числе и по обращениям простых граждан. Могу еще назвать Татарстан, Башкортостан, Калининградскую область, Санкт-Петербург. Конечно, далеко не все руководители законодательной и исполнительной власти в регионах готовы сферу деятельности, которой они руководят, поставить под дополнительный судебный контроль. Ну кому это понравится, если суд скажет: “Ваше решение не соответствует уставу или конституции”? А большие начальники ведь иногда привыкают быть чуть ли не последней истиной в инстанции. Поставить свою деятельность под судебный контроль могут только сильные руководители регионов. В Свердловской области уставный суд был создан в 1997 году по инициативе тогдашнего губернатора Эдуарда Росселя. Он публично заявлял, что будет только рад, если вся исполнительная власть окажется под судебным контролем. И если суд какое-то из его постановлений поправит, то готов спасибо за это сказать. Но таких государственных деятелей не так много. Опять же, иногда говорится о том, что уставные, конституционные суды не загружены работой в отдельных регионах. Так они и не будут загружены, если местные законы будут существенно ограничивать права по обращению в эти суды. Мы проанализировали региональные законы и пришли к выводу, что не должно быть искусственных барьеров для обращения в суд. Такое право должны иметь и предприниматели, и просто граждане. Ведь если на областном уровне работают юридические службы и качество актов более ли менее нормальное, не скажу идеальное, тем не менее, то на местах нормативные акты по земельным отношениям, в сфере строительства, использования лесных и других ресурсов просто неимоверные. И куда идти гражданину, если его права нарушены? Теперь у него появится дополнительная мера защиты прав.
— На почве чего возникают конфликты в регионах, связанные с работой уставных судов?
— На сегодняшний день в 17 российских регионах созданы и реально работают конституционные, уставные суды. За все время их существования, а в республиках они стали появляться с 1991 года, в краях и областях с 1996 года, было совсем немного таких конфликтов. В их основе по большей части были ситуации, когда одной из ветвей власти не понравилось то или иное решение суда. К примеру, в Мордовии в начале 90-х годов был распущен конституционный суд чисто по политическим мотивам: он отменил одно из постановлений тогдашнего верховного совета республики. Примерно 10 лет назад был подобный конфликт в Санкт-Петербурге, в него пришлось даже вмешиваться президенту страны. Там обязали местную власть исполнить решение городского уставного суда. В Челябинской области одно из решений уставного суда было пересмотрено Конституционным судом РФ. По этой причине местные власти взяли и упразднили областной уставный суд, не смотря на то, что судебная ошибка была исправлена. В Бурятии в настоящее время просто не формируют новый состав конституционного суда. Говорят, на его содержание нет денег. На содержание законодательной и исполнительной власти деньги находятся, а на содержание судебной власти денег просто нет. С юридической точки зрения это бездействие властей. Приостановка деятельности судебного органа — это нонсенс в правовом государстве. Для исключения подобных ситуаций необходимо закрепить в федеральном законодательстве правило об обязательности создания в регионах конституционных, уставных судов. Кстати, такая рекомендация содержится в докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в РФ.
— Назовите значимые, на ваш взгляд, решения, вынесенные уставными судами регионов.
— Нужно помнить, что уставный суд — это дополнительное средство защиты прав граждан, и нельзя игнорировать это средство. Интересное решение вынес Свердловский уставный суд по Екатеринбургу. Там за несколько лет, в период “прихватизации” 90-х годов, определенные группы получили земельные участки, и нормальное комплексное развитие города, особенно его центра, стало невозможным. И это болезнь многих краевых и областных центров. Иркутск не исключение. Уставный суд Свердловской области рассматривал это дело, в результате он признал не соответствующими областному уставу несколько муниципальных нормативных актов, по которым эти отводы земель осуществлялись. Екатеринбург получил возможность развиваться в градостроительном плане. Подобное дело было в Татарстане. Там земля была незаконно выделена под стоянки, что тоже мешало комплексному развитию. Суд признал нормативную базу несоответствующей конституции республики. Очень много решений вынесено конституционными, уставными судами по защите социальных, трудовых, пенсионных прав граждан.
— Вы проанализировали опыт работы уставных судов в других регионах. Но в Иркутской области же тоже когда-то был такой институт. Насколько успешной была его деятельность?
— Не путайте. Мы создаем именно суд. Во второй половине 90-х годов в Иркутской области действовала уставная палата. Она не была судебным органом — ее решения носили рекомендательный характер. В уставной палате были советники палаты со статусом госслужащих, а у судей уставного суда будет статус судей, предполагающий гарантии независимости. Тем не менее, орган был авторитетным, все его решения исполнялись. И одним из своих решений уставная палата финансово оправдала свое содержание намного лет вперед, но проработала всего около трех лет. В 1997 году ею было предотвращено незаконное отчуждение принадлежащих области акций в ОАО “РУСИА Петролеум”, ущерб области мог составить примерно 3 млрд рублей в современных деньгах.
— Почему палата в итоге была упразднена?
— Ее ликвидировали в связи с решением создавать уставный суд. Даже подготовили закон, но к созданию суда так и не приступили. При губернаторе Борисе Говорине вопрос повис в воздухе. Вторую попытку создать суд предпринял губернатор Александр Тишанин. У него был конфликт с законодательным собранием. И депутаты ЗС, чтобы не допустить появления такого органа, просто взяли и отменили закон об уставном суде. Это не красит руководителей того времени. Уставный суд является инструментом разрешения правовых конфликтов. Между губернатором Тишаниным и ЗС был спор относительно толкования некоторых норм устава области по бюджету. Каждая из сторон истолковывала их по-своему, и конфликт зашел в тупик. И вмешаться в эту ситуацию должен был бы уставный суд, ведь он еще и занимается толкованием уставных норм. К примеру, толкованием норм Конституции РФ занимается Конституционный суд РФ, но не президент или Госдума.
— Тогда возникает вопрос о независимости такого толкователя. Уставный суд будет финансироваться из областного бюджета, соответственно исполнительная власть на него будет иметь большее влияние, чем законодательная. Разве можно в данном случае уповать на независимость?
— Совершенно верно, деятельность конституционного, уставного суда субъекта федерации финансируется из бюджета субъекта РФ. Но в процедуре утверждения бюджета участвует не только исполнительная власть, но и законодательная. Бюджет — это продукт сотрудничества двух ветвей власти. Смета предлагается самим уставным судом. И снижение объема финансирования не допускается по отношению к предшествующему году. Опять же, с разумной точки зрения. Понятно, что в первый год работы суда его бюджет будет значительно больше, чем во второй, ведь предстоит организовать его работу, подготовить помещение, закупить мебель и оборудование. Эти затраты будут носить временный характер. Нельзя будет снижать сумму на содержание суда, это запрещено законодательством. Есть и другие моменты. Конституционный суд РФ из федерального бюджета финансируется. Но это же не означает, что он автоматически выносит решения в пользу федеральных законов на предмет их соответствия основному документу страны. Есть еще и другие гарантийные нормы. Так, в уставный суд Иркутской области судьи будут назначаться на 10 лет, чтобы не пересекаться со сроками полномочий губернатора и ЗС, которые у нас составляют по пять лет, и, соответственно, не зависеть от них.
— Как к идее создания уставного суда в Иркутской области относились губернаторы, руководившие регионом после отставки Александра Тишанина?
— Сторонником уставного суда был и Игорь Есиповский. Он изучал материалы по уставным судам России, разговаривал с руководителями регионов, и пришел к выводу, что суд нужно учредить. Но в мае 2009 года Есиповский погиб, так и не успев создать суд. Обращался к теме уставного суда и Дмитрий Мезенцев. Он меня просил правовой блок укрепить, тогда же делались и наработки по уставному суду. Но они так и остались в столе. Губернатор Сергей Ерощенко, прежде чем принять решение о создании уставного суда, очень глубоко изучал тему в течение года.
— Давайте вернемся к вопросам формирования уставного суда. Судей решено назначать на 10 лет только потому, чтобы они не зависели от сроков главы региона и заксобрания?
— В немалом числе субъектов федерации судьи вообще пожизненно назначаются. До достижения ими 70 лет. В ряде субъектов — на 12 лет, есть регионы, где на пять или шесть лет. Мы решили остановиться на 10 годах. Все-таки пожизненность феодализмом может попахивать. Прикинули, 10 — это два срока губернатора, два срока ЗС. Для суда это будет гарантия невмешательства именно с кадровой точки зрения. Опять же, 10 лет — это минимальный судейский стаж для минимальной пенсии. Это тоже определенная гарантия. Если меньше, то в уставный суд не пойдут работать люди с большим опытом работы в судах, статус должен быть примерно одинаковым. Я считаю, что в уставном суде должны работать люди высокопрофессиональные, имеющие большой опыт правовой работы. Судьи федеральных судов назначаются на неограниченный срок полномочий до достижения ими возраста 70 лет. Какой судья пойдет работать в уставный суд всего на пять лет? Срок полномочий должен быть таким, чтобы не ущемить статус судьи, который определен федеральным законом.
— Председателю суда вы отводите право неограниченное число раз быть избранным на эту должность. Почему?
— Председатель суда избирается из числа судей. В рамках одного десятилетнего срока полномочий судья может избираться председателем суда не более двух раз. Кстати, разумно рассмотреть предложение о том, чтобы судья уставного суда не мог избираться на повторный 10-летний срок. К примеру, такое ограничение предусмотрено для судей конституционного суда Татарстана. К этим вопросам можно вернуться при рассмотрении проекта закона об уставном суде в ЗС.
— Какая возлагается ответственность за неисполнение решений уставного суда?
— Да, кстати, что еще очень важно, без уставного суда не работает механизм конституционно-правовой ответственности должностных лиц. Иными словами, в отсутствие этого органа мэр или дума могут нарушать устав безнаказанно. А когда есть суд, то включаются механизмы наказания. Если мэр муниципального образования не исполнил решение уставного суда в течение двух месяцев, он подлежит отстранению от должности навсегда. Местная дума, если она в течение шести месяцев не исполнит судебное решение, то также может быть распущена. Злостное неисполнение решения суда влечет уголовную ответственность виновных должностных лиц.
— Тут может иметь место элемент политической расправы.
- Принимаемые нормативные правовые акты должны соответствовать уставу области. Для уставного суда безразлично, кто с кем и в каких отношениях находится. Если глава муниципального образования действительно нарушил устав, приняв противоречащий ему нормативный акт, он должен по решению суда в течение двух месяцев привести свой правовой акт в соответствие с уставом. Где здесь элемент политической расправы?
— А на законодательные собрания норма по роспуску в случае неисполнения решения тоже распространятся?
— Это и есть ответ на вопрос, почему законодательные собрания во многих регионах не приветствуют создание у себя конституционных, уставных судов. Если законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев не исполнит решение уставного суда, то он может подлежать роспуску по решению губернатора. С другой стороны, губернатору дается не более двух месяцев на исполнение решения суда. В противном случае президент может отрешить его от должности за неисполнение решения суда. Наличие конституционного, уставного суда в субъекте РФ возвращает подлинный смысл принципу разделения властей. В Конституции прописано разделение на три ветви власти, а в большинстве регионов выходит их только две — исполнительная и законодательная. В тех субъектах, где нет конституционного, уставного суда, организация власти не в полной мере соответствует Конституции РФ. И об этом юристы и ученые давно говорят. И суть проблемы заключается в том, что в таком случае нет балансов между ветвями власти. Конституционно-правовые балансы приводят власть к ответственному сотрудничеству, к взаимному сдерживанию, а не к конфликтам по принципу «кто-кого». Именно к такому стилю работы мы и должны стремиться.
Игнатенко Виктор Васильевич
Родился в 1959 году. В 1981 году с отличием окончил обучение на юридическом факультете Иркутского государственного университета. Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. В 1990 — 1997 годах работал заместителем председателя, а затем председателем Иркутского областного совета народных депутатов, возглавлял комитет по социально-культурному законодательству законодательного собрания Иркутской области. С 1997 по 2008 годы был председателем избирательной комиссии Иркутской области; с 2009 по 2010 год работал директором Института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского, заместителем губернатора Иркутской области — полномочным представителем губернатора и правительства Иркутской области в заксобрании региона. В декабре 2010 года вновь избран председателем областного избиркома. В октябре 2013 года назначен заместителем губернатора Иркутской области. Курирует правовой блок.
Награжден Орденом Почета, медалью ордена «За заслуги перед Отечеством», медалью «200 лет Министерства обороны», знаком «За заслуги перед Иркутской областью», почетной грамотой Генерального прокурора Российской Федерации.