Партнерам никак не вписаться в законодательство

В рамках V Юридического форума на площадке юридического факультета СПбГУ состоялся круглый стол о развитии государственно-частного партнерства в России. Его участники пытались понять, что необходимо учесть в законе о ГЧП и какие проекты имеет смысл реализовать по этой схеме.

В начале обсуждения модератор круглого стола исполнительный вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов отметил, что, так как понятия государственно-частного партнерства юридически не существует, есть масса различных мнений и вопросов о том, что такое ГЧП и на какие проекты оно распространяется.

Управление президента тормозит

Партнер юридической фирмы "Максима Лигал" Владимир Килинкаров, представляя одновременно рабочую группу по подготовке модельного закона о публично-частном партнерстве для стран СНГ, также отметил, что вокруг федерального закона много споров среди экспертного сообщества и органов власти. "Все мы тешили себя мыслью, что к новому году получим принятый Государственной думой проект федерального закона. Однако законодатель решил перенести рассмотрение этого вопроса. В 2013 году закон не был принят по одной простой причине: проект был направлен в главное правовое управление при президенте РФ, и у них возник ряд замечаний", — объясняет эксперт. По его словам, в лучшем случае закон будет принят в феврале-марте 2014 года.

Управление при президенте, по его словам, предлагает исключить муниципальный уровень управления подобными проектами, оставив подготовку и реализацию проекта ГЧП в ведении субъекта РФ. "Кроме того, управление высказало позицию о необходимости принятия более детального закона наподобие закона о концессионных соглашениях. Поэтому идея принятия рамочного закона, который устанавливал бы только необходимые ограничения и оставлял широкий спектр диспозитивных возможностей, поставлена под сомнение", — поясняет юрист.

Федеральная антимонопольная служба, по его словам, недавно и вовсе придерживалась мнения, что закон не нужен, считая, что вопросы, для решения которых он создается, возможно будет решать через закон о государственных закупках (с 1 января 2014 года вступил в силу закон о федеральной контрактной системе, ФКС) либо через закон о концессионных соглашениях. Однако Минэкономразвития и комитет по собственности Госдумы все же нашли с ФАС необходимые точки соприкосновения.

Было введено понятие сравнительного преимущества, которое позволит уполномоченному органу определить, должен ли проект реализовываться по модели ГЧП или следует использовать иные доступные механизмы, в том числе государственные закупки. "Зачастую сложно заранее оценить, как будет лучше реализован проект, по ФКС или по ГЧП. Поэтому надо по ряду показателей анализировать преимущества того и другого способа, их экономическую эффективность. Оценкой по данным критериям будут заниматься специальные уполномоченные органы, центры компетенции, которые будут созданы, скорее всего, при Минэкономразвития на федеральном уровне, а также при органах исполнительной власти субъекта на уровне субъекта РФ. Они будут давать заключение, на основании которого (а также на основании публичных слушаний для проектов свыше 100 млн рублей) будут приниматься решения о реализации проекта", — объясняет господин Килинкаров.

Также, отмечает эксперт, есть необходимость однозначно определиться, как закон будет соотноситься с законом о концессионных отношениях и бюджетным законодательством, которыми также регулируются вопросы реализации проектов ГЧП. Все эти вопросы практически решены, и требуется еще немного времени, чтобы пройти оставшиеся согласования.

На концессионных соглашениях

В обсуждении вопроса о вариантах финансирования проектов ГЧП слово взяла Елена Семыкина, заместитель директора Северо-Западного филиала ОАО "Московская биржа". "Я считаю, что закон о ГЧП на федеральном уровне нужен, потому что проблем более чем достаточно в этой сфере деятельности. Еще в 2009 году речь шла о законе об инфраструктурных облигациях. Этот закон прошел два чтения, и все понимали, что он необходим, потому что на инфраструктурные проекты нужны длинные деньги. Закон лоббировался, так как он облегчил бы вхождение в проекты ГЧП длинных пенсионных денег, но так и не был принят. Пенсионные фонды, если и работают на Московской бирже, то размещают временно свободные денежные средства в государственные бумаги ОФЗ или, если это ПФР, то проводятся депозитные аукционы", — рассказывает она. Тем не менее терминология инфраструктурных облигаций (ИО) вошла в деловой оборот. "Под ИО понимается, что на заимствование на открытом рынке под гарантию либо субъекта федерации, либо РФ выходит некое юридическое лицо, — поясняет Елена Семыкина. — Поскольку Федеральный закон "Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций" так и не был принят, то все ГЧП-проекты (за исключением Петербурга, который имеет закон о ГЧП на субфедеральном уровне) базировались на концессионных соглашениях. Например, трасса Москва — Минск (дублер трассы М1 "Беларусь"), эмитент ОАО "Главная дорога"; облигационный заем Северо-Западной транспортной компании (должна строить участок с 15-го по 58-й км трассы Москва — Санкт-Петербург), заем ЗСД в объеме 25 млрд рублей под гарантии РФ. Нижегородская область проводила два небольших проекта, позиционировав их как проекты ГЧП: спорткомплекс и очистные сооружения. Но они тоже базировались на концессионных соглашениях". Госпожа Семыкина уверена, что в случае принятия закона об ИО инфраструктурные облигации как инструмент получили бы широкое применение.

Мотивирующий фактор

Заместитель директора НП "Санкт-Петербург — Лондон 2003" Татьяна Сорокина обращает внимание на то, что "чиновники, которые инициируют и ведут проекты в социальной сфере должны ориентироваться на стоимость проекта при реализации его через систему госзаказа. Юридические риски, существующие на данный момент, приводят к увеличению стоимости проекта для бюджета, если реализация происходит по схеме ГЧП. Единственный фактор, мотивирующий применение ГЧП, это существенная экономия времени при реализации, а в некоторых случаях — повышение качества управления уже готовым объектом, констатирует госпожа Сорокина. По ее наблюдениям, во всех регионах прежде всего страдает социальная сфера, создание которой как раз находится в зоне ответственности субъектов федерации, и доработка схем именно в социальной сфере наиболее важна.

Представители здравоохранения согласны. По словам Аркадия Столпнера, председателя правления ЛДЦ МИБС им. Березина, компания испытывает сложности при создании центра протонной терапии в Петербурге. "Нам не нужно финансирование — мы живем на операционную прибыль и все строим за свой счет. Основная проблема в том, что нужны гарантии государства или субъекта федерации для оплаты услуг после того, как этот центр будет построен. В последнее время много говорят о ГЧП, но в настоящий момент нет твердой уверенности в том, что этот вопрос будет решен. Пока мы инвестируем на свой страх и риск", — заключает он.

Директор НП "Медико-фармацевтические проекты. XXI век" Дмитрий Чагин поддерживает: "Когда мы проводим аналитику огромных госзатрат, связанных, например, с особыми экономическими зонами, мы сталкиваемся с тем, что город закупает всего 3-4 процента продукции, производимой в ОЭЗ. Если признано, что город будет развивать кластер, что вкладываются деньги в кластер, почему не может быть решено, что сам же субъект будет определенным заказчиком этого кластера?" По его мнению, государству необходимо прислушиваться к бизнесу как к экспертам.

"Не секрет, что государство плохой строитель, бездарный менеджер и бездарный финансист, — объясняет господин Чагин. — Удивительно, что приходится доказывать эту необходимость. Все что нужно, это долгосрочные госконтракты, которые показывали бы инвесторам, что то, что они делают, необходимо как минимум на уровне региона. И если вы признаны стратегическими партнерами в рамках определенного кластера, надо сформулировать, что вам, государству, как заказчику нужно. Ключевой вопрос — создание юридического механизма ГЧП, позволяющего городу как публичному партнеру без участия в проекте на инвестиционной стадии обеспечить гарантии по спросу. В качестве пилота для такой модели мы рассматриваем создание Центра протонно-лучевой терапии ЛДЦ МИБС им. Березина".

На основании результатов обсуждений на круглом столе планируется выпустить резолюцию о поддержке предлагаемого юридического механизма ГЧП для тиражирования его в рамках прочих проектов.

Стопор для развития

Госфинансирование больниц, поликлиник является стопором для развития частного здравоохранения, потому что государство не может поделиться существующими деньгами с теми более эффективными частными центрами, которые также рассчитывают на долю ОМС и высокотехнологичной помощи, которая оплачивается из госбюджета, но только в адрес государственных же клиник, очерчивает проблему Алексей Чичканов. "Государство все делает избыточно. Строятся новые центры, а существующие мощности не загружены. Какая разница, государственные это мощности или частные? Мы в этом году сделаем около 1600 радиохирургических операций — это около 40 процентов всех радиохирургических вмешательств в стране. Можем делать 4 тыс. в год — это около 15% всех радиохирургий, которые стране нужны. Государственная нейрохирургическая квота — 156 тыс. рублей, так вот за эти деньги мы с удовольствием выполнили бы до 5 тыс. операций, и государству ничего дополнительно строить не нужно было бы. Избежали бы огромных капитальных затрат в условиях бюджетного дефицита", — аргументирует Аркадий Столпнер.

Владимир Килинкаров поясняет, что в рамках разрабатываемого закона о ГЧП возможна реализация проектов создания медцентров с привлечением частного финансирования и последующим закреплением центра в собственности инвестора с обязательством по закупке определенного объема услуг публичным партнером. "При этом в проекте сказано об инициативе индивидуального частного партнера, — отмечает он. — Если вы, являясь организацией или индивидуальным предпринимателем, отвечаете критериям, предусмотренным законом в отношении частных партнеров, то можете обратиться с инициативой о реализации проекта ГЧП, с его обоснованием, и публичный партнер будет обязан в течение 60 дней принять решение о возможности реализации этого проекта ГЧП. При активной аргументированной позиции частного инвестора государству будет довольно сложно обосновать отказ".

Однако другие представители юридического сообщества, напротив, придерживаются мнения о том, что для успешного развития механизма ГЧП необходима политическая воля. "Мы разрабатываем проект для инвестирования средств негосударственных пенсионных фондов под эгидой НП "Благосостояние", — рассказывает Наталья Власко, представитель "КИТ Финанс Холдинговая компания". — Наш проект — о долгосрочном проживании пожилых людей. Пилотный проект может быть реализован только на базе ГЧП, так как в России мы еще не привыкли платить за соцуслуги, привыкли, что платит государство. Мы планировали сеть центров по России, однако мы не можем закрыть рыночный риск, так как нет законодательных норм для того, чтобы люди могли покупать эти услуги с помощью государственных денег". По мнению госпожи Власко, на первом этапе государство должно обеспечить рыночный риск, закупать эти услуги, приучить людей пользоваться подобными услугами. Кроме того, в таких случаях необходимы долгосрочные контракты, но ни их понятие, ни правила, используемые в таких случаях, в законе не определены.

Владимир Килинкаров соглашается, что проблему строительства именно объектов специализированного жилого фонда возможно решить с помощью ГЧП, однако до законодателя не удается донести необходимость реализации проектов ГЧП в отношении объектов жилого и нежилого фонда. "Это большая проблема. Благо в статье, которая посвящена объектам ГЧП, список объектов остался открытым. Это позволяет надеяться, что на уровне субъекта инициатор найдет возможность структурировать создание подобных объектов именно в форме ГЧП", — говорит он.

Неувязки на разных уровнях

Майя Петрова, партнер юридической фирмы "Борениус", полагает, что большая часть проблем связана с тем, что есть неувязки действующего законодательства о ГЧП на разных уровнях с федеральным законодательством РФ. "Принимая федеральный закон о ГЧП, надо не только определить само понятие ГЧП, надо также увязать нормы данного закона с тарифными, налоговыми, бюджетными, земельными и иными отраслями законодательства, с тем, чтобы модель ГЧП экономически заработала. Для инвестора проект будет неинтересен, если он не будет понимать, что его инвестиции смогут окупиться в понятный срок, если законодатель не обеспечит инвестору тариф на определенном уровне до того момента, пока не осуществится возврат инвестиций по проекту, — поясняет она. — Государство почему-то до сих пор не хочет это понять, однако оно не считает и свои деньги, которые может сэкономить, привлекая инвесторов к реализации проектов".

В качестве положительного примера анализа проектов ГЧП в социальной сфере Майя Петрова приводит проект Леонтьевского центра. "У нас есть некое полезное знание, обобщенный опыт других стран, в данном случае Великобритании. Принимаемый закон о ГЧП — это инструмент для реализации проектов в социальной сфере. И чтобы они заработали, государство должно взять на себя ответственность за пилотные проекты", — считает она.

Владимир Романовский, заместитель генерального директора, руководитель юридического департамента компании "Магистраль Северной столицы", отмечает, что через механизм ГЧП должны реализовываться проекты, которые концентрируют какую-то государственную функцию. Например, социальную. "Там где есть рынок, должен быть частный бизнес. Где он отсутствует или ограничен, или ограничен законодателем, там должно играть государство, — считает он. — Только когда есть такой подход, когда есть понимание нишевости ГЧП, оно будет выигрышным". Также у эксперта есть ряд вопросов по финансированию проектов. Кроме того, господин Романовский уверен, что закон надо больше сориентировать на субъекты РФ и ввести те нормы, которые нужны, в том числе инвестору, чтобы получить дешевые деньги. Эксперт замечает, что те же инфраструктурные займы иногда невозможно получить под гарантию публичного субъекта, так как такие гарантии ведут к резервированию денег в бюджете. Также необходимо проработать налоговый вопрос, напоминает Владимир Романовский, так как, структурируя проект по ГЧП, а не по тому же закону о концессионных отношениях, инвестор платит налоги по полной схеме.

Елена Большакова