«Частые перемены — это желание обеспечить легитимность»

Сегодня Совет федерации и Госдума проведут совместное торжественное заседание, посвященное 20-летию Конституции. Помимо торжественных речей прозвучит и отчет о состоянии российского законодательства. О сложностях, которые сопровождают становление новой правовой системы страны, рассказал корреспонденту “Ъ” ВИКТОРУ ХАМРАЕВУ глава думского комитета по конституционному законодательству ВЛАДИМИР ПЛИГИН.

— На торжественном заседании выступят спикеры обеих палат Валентина Матвиенко и Сергей Нарышкин с отчетом о состоянии российского законодательства за прошедшие 20 лет. И уже решено, что теперь подобные отчеты парламентарии будут готовить ежегодно. Есть ли в них смысл, ведь нельзя объять необъятное?

— Вы правы, объем информации колоссальный. При подготовке отчета к сегодняшнему заседанию мы с коллегами из Совета федерации за несколько месяцев переработали более 5 тыс. страниц различных документов. И, скажу откровенно, успели подробно разобраться в хронологии и деталях того, как развивалось российское законодательство в новейшие времена. Выявить тенденции этого развития оказалось гораздо сложнее. Но и с этой частью работы мы справились. Выводы, обобщения и прогнозы — все это прозвучит сегодня в выступлениях председателей обеих палат.

— Зачем этой исследовательской работой заниматься парламентариям, когда этим уже занимаются специализированные институты?

— У нас прекрасные партнерские отношения и с Институтом сравнительного законодательства, и с Институтом государства и права. Именно их аналитические работы по всем отраслям права и помогли нам в подготовке отчета. Но хотел бы обратить ваше внимание: прекрасно исследуются тенденции в каждой отдельной отрасли права. А нам, законодателям, интересно состояние законодательства в целом.

— А законодатели не могут составить цельного представления о состоянии права, если получат исчерпывающую информацию о состоянии каждой из его отраслей?

— В том-то и дело, что такой информации недостаточно. Потому что, принимая новый закон в одном из правовых сегментов, мы не всегда знаем, какими последствиями это обернется в другом сегменте.

— Например?

— Обязательно приведу такие примеры. Но чтобы суть примера была всем очевидной, сначала все же расскажу о развитии законодательства за минувшие 23 года. Первое, что поражает: новая российская правовая система сформировалась за два десятилетия, на что другим странам требовалось больше времени.

— Ну, да. В СССР было всего порядка 50 законов, а в странах развитой демократии — по 2,5–3 тыс.

— Дело вообще-то не в количестве. В СССР действительно было мало законов, но их роль тогда выполняли совместные постановления правительства и ЦК КПСС. Поэтому не стоит примитивизировать трактовку того периода, поскольку партия выполняла очень серьезные государственные функции.

— Вот только ставить под сомнение решения «партии и правительства» никто тогда не смел. Это лишь во время перестройки и гласности все узнали, что во всех странах можно не только сомневаться в законе, но и оспаривать его и специально для оспаривания созданы конституционные суды.

— Совершенно с вами согласен. И в этой связи принятие Конституции в 1993 году представляется чрезвычайно значимым событием. Не только потому, что в ней зафиксирована обязательность Конституционного суда (КС). Я неслучайно сказал, что мы анализировали законодательный процесс за 23 года. Законы с 1990 года принимал Верховный совет, который уже не был однопартийным. Но принятие закона в том парламенте превращалось зачастую в идеологическую дискуссию и противостояние. Одни считали закон прогрессивным, потому что он демократичный. Другие считали этот же закон вредоносным, потому что он антисоветский. Именно Конституция стала стержнем, который начал концентрировать на себе и правовую систему, и развитие общества. И это довольно интересно. Ведь сразу после принятия Конституция далеко не всеми признавалась легитимным документом. КПРФ, к примеру, до сих пор не признает. Но в течение очень короткого времени Конституция стала легитимной основой общественного диалога. Теперь те же коммунисты, если они не согласны с каким-нибудь законопроектом, голосуют против, потому что считают его «противоречащим Конституции», и спешат оспорить его в КС.

— И 20 лет хватило на то, чтобы вокруг конституционных норм сформировать весь массив законодательства? Неужели не осталось ни одного сегмента, не «закрытого» законами?

— Есть такие области, разработка законодательства в которых не завершена. К примеру, избирательное законодательство.

— Ну, это законодательство не будет завершено никогда. Потому что оно у нас меняется под каждые федеральные выборы и абсолютно по конъюнктурным соображениям тех, кто у власти.

— Действительно, наше избирательное законодательство менялось слишком часто для такого короткого исторического периода в 20 лет. Если отразить перемены в графике, то вряд ли кто-нибудь отличит его от графика колебаний маятника. Но не стоит полагать, что эти колебания произвольные или конъюнктурные. Потому что важнейшая функция государства — формирование легитимной власти. И частые перемены в избирательном законодательстве — это постоянное желание государственных институтов угадать или найти то явление, которое способно обеспечить легитимность наилучшим образом.

— Может быть, те, кто у власти, не хотят с ней расставаться и поэтому постоянно манипулируют избирательным законодательством, чтобы выглядеть легитимными?

— Обычно изменения избирательного законодательства связаны с посланиями президента Федеральному собранию. И я хорошо понимаю мотивацию тех людей, которые готовят предложения для президентского послания, и мотивацию тех, кто принимает решение о введении новой нормы закона. Такие решения принимаются исходя из того, как определенный, довольно большой слой людей понимает, что такое устойчивость общества и как эту устойчивость обеспечить. К примеру, крайне сложным было в свое время решение отказаться от выборности губернаторов, хотя губернаторы избираются в принципе во многих странах мира. А принималось оно, хочу напомнить, в годы реальной угрозы терроризма. Теперь мы вернулись к выборности губернаторов. И это решение, как и прежний отказ от выборности, отражает представления тех, кто принимает такие решения, о том, каким образом наиболее адекватно можно сохранить российское государство как единое. Нужно также учитывать, что на избирательное законодательство предельно действенным образом накладывается на партийное законодательство, разработка которого тоже не завершена.

— И тоже никогда не завершится, потому что все время меняется с единственной целью — обеспечить успех партии тех людей, которые не хотят расставаться с властью.

— Не стану вступать в полемику по этому вопросу. Отмечу только, что нормы партийного законодательство менялись так же часто и с теми же колебаниями в крайности, как и нормы избирательного законодательства. И во всех случаях принимались такие решения, которые в конкретный исторический момент могли обеспечить адекватное политические представительство граждан в структурах власти.

— Благодаря таким адекватным решениям в партии как инструмент влияния уже не верит никто из граждан и почти половина населения не видит нужды в Госдуме, полагая, что президент и сам может все решить.

— Не вижу в этом ничего катастрофического. Усталость от партий — это совершенно стандартный этап в развитии общества. И также совершенно понятно, что это развитие со временем придет к тому, что в стране будут действовать две-три, максимум пять реальных партии.

— А есть ли в отечественном праве области, разработка законодательства в которых завершена?

— Это, пожалуй, сфера гражданских отношений. Неслучайно первую часть Гражданского кодекса приняла Госдума первого созыва. А такие кодексы в любой стране считаются «экономической конституцией».

— Как же могла появиться «экономическая конституция», когда переход к рынку еще не был совершен и приватизация только набирала обороты?

— Во-первых, цивилистика у нас всегда была сильна — я поэтому и просил не примитивизировать советский период. Кроме того, был и дореволюционный опыт — торговое законодательство, вексельное законодательство, который не был забыт благодаря академическим институтам. Во-вторых, государство как регулятор в те годы стремительно уходило из всех сфер…

— И ему на смену пришла «криминальная юстиция»: стрелки, терки, разборки, счетчик, казнь.

— Был и такой непродолжительный период в становлении бизнеса. Но очень скоро все хозяйственные споры перекочевали в арбитражные суды.

— Которых теперь не будет.

— Не будет только Высшего арбитражного суда. Но в общей судебной системе будет специальная коллегия, которая займется исключительно экономическими спорами. Хочу также отметить, что для становления современной судебной системы в 1990-е годы было сделано самое главное. В процессуальное законодательство была введена фундаментальная норма о состязательности сторон в судебном разбирательстве. Не менее важным было принятие законов об адвокатуре. Но лично мне 1990-е годы (я тогда работал адвокатом) запомнились бесчисленным множеством законодательных инициатив, которыми пытались заполнить пробелы в экономическом законодательстве. Все они возникали по мере развития частного сектора, и на тот момент эти законодательные инициативы казались чрезвычайно важными. Кто, допустим, помнит сейчас бум бирж начала 1990-х?

— Отлично помню. 650 бирж появились за какие-то полгода, как только упразднили Госснаб — главный распределитель всех ресурсов советской экономики.

— Специалисты уже тогда предупреждали, что их останется одна-две. Так теперь и есть — Российская товарно-сырьевая биржа и Московская валютная. Но тогда все брокеры-биржевики срочно требовали себе законов. И к их требованиям все относились предельно серьезно. Сейчас-то понятно, что увлекались какой-то ерундой, искренне полагая, что эта ерунда способна изменить если не все, то многое. Это был период эйфории и идеализации многих и многих институтов. В последний раз подобный идеализм я наблюдал, когда бизнес-сообщество с энтузиазмом добивалось принятия закона о саморегулируемых организациях.

— Энтузиазм был настолько силен, что в законе ни слова не сказано о добровольном принципе создания саморегулируемых организаций.

— Да, хотя авторы закона для того его и писали, чтобы придумать стимулы для развития саморегулирования.

— По части придумывания разных стимулов в последние годы отличаются депутаты Госдумы. Сбил пьяный водитель людей на остановке — сразу же законопроект: сажать чуть ли не пожизненно. Случилась стычка с полицией во время митинга — сразу же законопроект: увеличить в сто раз штрафы с организаторов митинга.

— Далеко не каждая из этих карательных инициатив обретает силу закона. Административные штрафы же во всех странах высоки. Но дело не в сумме штрафа, а в последствиях, которые следуют за административным наказанием. Во многих странах такой человек считается социально неблагонадежным. У имеющих штрафы могут возникнуть проблемы с устройством на работу, с получением кредита. Но ни в каких законах эти последствия не прописаны. Такие ограничители возникают как результат воспитания. С уголовным же законодательством дело обстоит сложнее.

— В Уголовный кодекс беспрестанно вносится столько поправок, что уже пора узаконить новую версию кодекса.

— Согласен с такой оценкой. Но считаю, спешить с новой версией нельзя. К примеру, сейчас актуальна борьба с коррупцией. И в этой связи в УК вносят поправки, ужесточающие наказание за ущерб, нанесенный государству. На первый взгляд такая норма в качестве профилактики оправданна. Но в то же время коррупция — это ведь не только следствие алчности чиновников. Я считаю, что это механизм неправового распределения общественного продукта. А такое распределение возникает, в свою очередь, из-за невыверенной налоговой системы, которая не позволяет выверить систему страховых и пенсионных сборов и в конечном итоге обеспечить господдержку слабых слоев населения. И на этом фоне в УК появляется норма, которая фактически защищает от коррупции только один вид собственности — государственную. Излишне уточнять, какой сигнал посылает эта норма гражданам, для большинства из которых итоги приватизации все еще остаются нелегитимными. Вот вам и пример, который я обещал привести, когда позитивная поправка в одной из отраслей может сказаться негативно в другой отрасли, прямо не связанной с первой. Чтобы исключить такое, и нужно исследовать состояние законодательство в целом. Пользу мы извлекли уже сейчас, при подготовке юбилейного отчета. Есть идея рассматривать законопроекты с поправками в УК не по мере их поступления в Госдуму, как сейчас. Логичнее делать это раз в сессию: целое пленарное заседание посвятить поправкам в УК. Тогда они будут сбалансированны и, возможно, не потребуется писать новый кодекс.

— К каким еще выводам вы пришли, пока готовили отчет?

— Об этом расскажут сегодня Валентина Матвиенко и Сергей Нарышкин.