Российский рынок госзаказа в его современном виде развивается уже более 20 лет. За это время сменилось несколько подходов, некоторые из которых наш собеседник, генеральный директор ОАО "Единая электронная торговая площадка" Антон Емельянов, признает революционными. Однако сегодня, по его мнению, в этой сфере происходит закономерная эволюция.
Фото: Дмитрий Коротаев, Коммерсантъ / купить фото
Давайте кратко пройдем по основным этапам истории отрасли, чтобы понимать происходящее.
В первые годы существования новой России были сделаны попытки систематизации закупочных процедур и подходов к их организации. Уже было представление о тендерах как таковых, но критерии и способы оценки, устанавливались произвольно — и поэтому уровень манипуляции был запредельным. Так что регулирования госзаказа всерьез не существовало до 2005 года, когда был принят закон 94-ФЗ, действующий и по сей день.
Он предложил качественные изменения на этом рынке?
Его принятие было сродни революции, поскольку на место рамочной и аморфной системы пришла жесткая процедура электронного аукциона. Новый закон в своей основе был направлен на фазу размещения заказа — и таким образом выдавил проблемы госзаказа в зону планирования и исполнения контракта. Поэтому для того, чтобы достичь конечного результата, то есть на оптимальных условиях купить то, что нужно, необходимо было усиливать регулирование, что, собственно, было и сделано при разработке нового закона 44-ФЗ.
Какие проблемы и конфликты стали основными на этапе действия 94-го закона?
Возьмем электронный аукцион. По своему замыслу это процедура анонимная. Когда закупка идет на конкурентном рынке, где игроков много, они могут сохранять анонимность. А вот когда разговор заходит об особо крупных закупках, например масштабной стройке, то сразу видно, что игроков, которые в принципе способны исполнить такие контракты, немного. А раз так, то они все друг друга знают как облупленные и могут друг с другом договориться, так что вопрос анонимности становится условным. Наверное, поэтому в новом законодательстве ставка сделана на процедуру открытого конкурса.
1 января 2014 года с принятием закона 44-ФЗ наступает третий этап развития рынка. Это тоже революция?
Нет, современный этап я бы назвал скорее эволюционным, поскольку до этого накопилось немало позитивного опыта. И потом, все, что написано сейчас в новом законе в части планирования и в части исполнения контрактов, было можно делать и до того, как он был принят,— никто ведь не запрещал. И некоторые именно так и делали, выстраивая работающие системы, которые затем стали основой для новых норм законодательства.
На профессиональных конференциях и интернет-форумах немало отзывов о новом законе, и большинство специалистов сходятся в том, что он очень сырой. Что вы думаете об этом?
Его нельзя сразу сделать "сухим" без обширной практики. У нас огромная территория, около 250 тысяч заказчиков, 600-700 тысяч поставщиков — и у всех есть региональная и отраслевая специфика. Главное, что закон появился, он годен для того, чтобы начать по нему работать. Понятно, что старт будет сложный, но это не значит, что его нужно отменить или отложить в долгий ящик.
Расскажите о нововведениях в сфере госзакупок за последние год-два? Что-то кардинально изменилось?
Появился 223-й закон, регулирующий закупки, которые производят государственные корпорации, представители естественных монополий — и теперь они начинают активно использовать электронные закупочные процедуры в своей работе. Если в госзаказе уровень проникновения электронных сервисов можно оценить в 60-70% от общего объема, то в зоне госмонополий эта цифра, может быть, 5% на текущий момент. Так что для нас открывается большой потенциал роста. Сейчас люди становятся еще более мобильными, чем раньше. От ноутбуков переходят к планшетам, смартфонам. Поэтому мы развиваем наши сервисы, делаем все, чтобы человек, который намерен участвовать в закупке, все, что ему для этого необходимо, мог носить в кармане. Это важно, потому что лица, принимающие решения, в основном мобильны.
Какие новые инструменты управления закупками, контроля закупок в рамках перехода на федеральную контрактную систему вы считаете наиболее эффективными?
Может быть, прозвучит упрощенно, но это электронные документы. С 2011 года, когда вышел соответствующий указ, стало возможно создавать и фиксировать первичные документы по хозяйственным сделкам в легитимном электронном виде. Фактически это была еще одна небольшая революция в зоне бизнес-регулирования. Вы только представьте: четверть миллиона заказчиков, несколько миллионов контрактов в год. Но если фиксация контракта на площадке происходила в электронном виде, то исполнение практически целиком оформлялось на бумаге. А сделать на бумаге сплошной аудит того, как были исполнены госконтракты,— это гроб с музыкой. Задача крайне дорогостоящая, трудоемкая и непременно сопровождается огромным количеством ошибок. Электронная форма позволяет справиться с тем же самым с высокой точностью за несколько часов.
Сейчас, в новом законе, исполнителей госзаказа обязали получать банковские гарантии уже на этапе заявок. Таким образом, на банки возложили функцию контроля и проверки этих организаций, не так ли?
Да, и это выгодно всем сторонам. С одной стороны, банкам дают возможность заработать на финансовых продуктах, с другой — государство взамен получает дополнительный фильтр в виде банков, которые "рогам и копытам" такую гарантию не дадут.
Если только сам банк — не "рога и копыта".
А вот для этого существует дополнительная зона регулирования банков, которые будут иметь право предоставлять такого рода гарантии.
Получается, к этому бизнесу допустят избранных?
Я думаю, что размер бизнеса банка должен быть таков, чтобы банку самому было важно бороться за свою деловую репутацию. Сейчас выявляется немало поддельных банковских гарантий.
Вот мы и добрались до темы мошенничества в сфере госзаказа. Каковы основные болевые точки и какие существуют методы их устранения?
Главная проблема — это сговоры между заказчиком и исполнителем, между участниками торгов. Именно они стали одной из причин, по которым был инициирован новый закон. Заказчику необходимо регулировать допуск участников к процедуре исходя из уровня деловой репутации. А в 94-ФЗ такие возможности были крайне ограничены. Мы как площадка регулярно отслеживаем случаи недобросовестного поведения участников.
А что вы делаете с результатами вашего отслеживания?
В этом году мы планируем запустить внутренний проект по оценке деловой репутации наших участников, чтобы эта информация была открыта и доступна заказчикам. Правда, для начала надо убедиться в том, что если они будут руководствоваться данными этого рейтинга, отклоняя тех или иных участников торгов, то при этом не пострадают добросовестные компании. Кроме сговоров есть еще агрессоры. Например, компания участвует в торгах, подает заявку — но не подает ценовых предложений. Таким образом, она стремится создать мнимую конкуренцию и иметь возможность давить на других участников, пытаясь что-то получить с них за свое неучастие в торгах.
Помимо недобросовестных участников, с чем еще приходится бороться?
Наш бич — это киберпреступность, которая всякий раз остается безнаказанной. Редко бывает такой день, когда на площадку не совершается DDoS-атак. Мы используем технические средства защиты, и они работают, но одновременно резко снижают нашу эффективность. Ведь для того, чтобы обслуживать аукционы, нужен канал пропускной способностью 100 Мбит. А для того, чтобы весь мусорный трафик от DDoS-атаки добрался до наших фильтров, нужно в десять раз больше. Поэтому мы держим канал и вычислительные мощности в 10-20 раз больше, чем нужно,— и все это оплачиваем.
И были такие случаи, когда торги действительно срывались?
Были. За последний год три серьезных случая. С учетом того, что сделать это пробуют каждый день, это немного.
Можно ли отследить виновных?
Есть какое-то количество зараженных компьютеров, которые объединены в сеть. По команде они начинают посылать мусорные запросы в определенную точку нашего сайта. Чтобы выявить всю цепочку, нужно не только отследить эти машины, но и отследить, откуда пришел управляющий сигнал. А он приходит, как правило, из-за границы, да еще через цепочку арендованных серверов. Мы понимаем, как это делается, и защищаемся техническими средствами. Другими словами, делаем то, что нам доступно. А создавать специализированные службы расследования киберпреступлений — это, наверное, все-таки зона не нашей профессиональной активности. Но вот сейчас идет дискуссия в прессе о том, что есть необходимость собирать больше данных с пользователей сетей, а затем предоставлять эту информацию в полицию, спецслужбы. Я с этим согласен. Денег в интернете будет вращаться все больше и больше — и если оставить все как есть, то уровень киберпреступности будет нарастать как снежный ком. А это влечет за собой гигантские затраты бизнеса на борьбу с преступниками. В таких условиях эффективное развитие бизнеса невозможно.
Как вы оцениваете существующую систему электронных торгов в целом?
Я считаю, это яркий, беспрецедентный пример того, как мы наконец-то в масштабах всей страны сделали что-то работающее. Государство в этой сфере стало мощнейшим локомотивом развития. Я давно этим занимаюсь и помню, как люди всерьез задавали вопрос: а что такое электронные торги? А сейчас идет разговор о технологических или процедурных нюансах. А всего-то прошло пять лет.