Меньше месяца прошло с момента смены главы Счетной палаты, а проект двухлетнего бюджета уже раскритикован и сама палата пережила масштабные внутренние реформы. В своем первом интервью с момента назначения на пост главы Счетной палаты ТАТЬЯНА ГОЛИКОВА рассказала “Ъ” о своих планах на новом месте работы.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
— Как происходило ваше назначение? Получить это место — это было стремлением профессионала или вам сделали предложение, от которого было трудно отказаться?
— По существующей законодательной процедуре троих кандидатов предлагает Госдума. Я оказалась в числе трех кандидатов, которые предложили две партии — «Единая Россия» и ЛДПР. И с «Единой Россией», и с ЛДПР мы еще во время моей работы в Минфине сотрудничали при формировании бюджета и обсуждении его в Госдуме, поэтому мои профессиональные качества и мои биографические данные им всем хорошо известны. Ну а затем президент из трех кандидатур выбрал мою.
— Ранее вы были по другую сторону баррикад, теперь возглавляете орган, с помощью которого парламент может контролировать исполнительную власть. В спорных ситуациях на сторону какой из ветвей власти встанете?
— Я бы не стала так рассуждать. Потому что это только отчасти так. Мы должны плотно сотрудничать с Минфином, потому что он заинтересован в целевом и эффективном расходовании средств. И здесь мы по одну сторону баррикад. Когда речь идет о проверке, в том числе самого Минфина, здесь я формально по другую сторону баррикад. Но в этой части мне, наверное, легко, потому что я много лет занималась бюджетом, знаю, как это делается.
— В ваше время к Минздраву у Счетной палаты были претензии?
— Как таковых претензий не было, были замечания, которые бывают всегда, когда приходит контрольный орган любого статуса. Было бы странно, если бы контрольный орган приходил и по итогам писал, что все хорошо. По моему опыту, что по работе в Минфине, что по работе в Минздраве, всегда находятся какие-либо претензии, они могут быть не глубокими. По Минздраву самая большая претензия, которая в свое время была, это недоиспользование бюджетных ассигнований по итогам года. Это было связано с двумя обстоятельствами: первое — мы получили экономию по результатам торгов, и поскольку торги завершились уже под конец финансового года, использовать эту экономию на те же цели по времени уже было невозможно. И эта экономия была возвращена в доходы федерального бюджета. Что я считаю абсолютно правильным. Второе — при ликвидации Росздрава в конце 2008 года в министерство были переданы бюджетные средства на осуществление ряда закупок в связи с тем, что это был конец года, торги провести не было возможности и средства были перенесены на следующий год. Для понимания хочу обратить внимание вот на что: после того как Счетная палата дает заключение на проект исполнения бюджета, это утверждается законом. Когда закон утвержден, ни у кого не должно возникать вопросов к достоверности, целевому или нецелевому использованию средств бюджета. И как только все проверки, которые в разное время шли в разных федеральных органах, становятся составной частью отчета об исполнении бюджета и далее — закона, они не должны вызывать вопросов.
— А как обстоят дела с проверками самой Счетной палаты?
— У нас есть подразделение внутреннего контроля, которое занимается проверкой подразделений Счетной палаты. Оно закреплено за тем же аудитором, который проверяет по этому направлению все федеральные органы исполнительной власти. По новому закону, если есть необходимость внешней проверки Счетной палаты, соответствующие решения принимает либо Госдума, либо президент РФ. Таким образом, мы так же не застрахованы от проверок, как и все.
— Видите ли вы проблемы в распределении полномочий между СП и Росфиннадзором, другими органами контроля? Есть ли необходимость в создании единого контрольного органа, о чем раньше говорил Сергей Степашин?
— В апреле принят закон о Счетной палате, который четко определил задачи и функционал нашего органа. В июле принята глава Бюджетного кодекса, которая разграничила полномочия между внешним финансовым органом и финансово бюджетным надзором Министерства финансов. С Росфиннадзором мы всегда найдем понимание, можно заключить соглашение, оно в каком-то виде существует, я пока внимательно его не смотрела. И мне кажется, что более эффективным подходом здесь является проведение комплексных проверок с привлечением Росфиннадзора и представителей правоохранительных органов.
— А какие показатели должны демонстрировать эффективность Счетной палаты — количество проверок, число материалов, направленных в правоохранительные органы, выявленные суммы бюджетных средств, использованных не по назначению, что-то еще?
— Я могу точно сказать, что это зависит не от количества проверок и не от количества денег, которые в результате этих проверок выявлены как неэффективно использованные. Проверки должны быть качественными. Если в результате их проведения выявляются нарушения, которые можно доказать и передать в правоохранительные органы, и те, в свою очередь, на основании проверки могут возбуждать уголовные дела и доводить их до конца, эта проверка качественная. А если проверка прошла, выявили вроде как нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, направили в правоохранительные органы, а те либо не возбудили, либо возбудили, но уголовное дело не имело своего завершения в суде, развалилось, значит, все, что было выявлено в результате проверки, не было подкреплено достаточными основаниями.
—То есть количество посадок — показатель эффективности?
— Я бы так не стала говорить. Мы не репрессивный орган, мы проверяющие, а уже соответствующие компетентные органы принимают решения. Посадка, штраф или еще что-то — это решение наших коллег. Но не только посадками измеряются сегодня нарушения действующего законодательства.
— По итогам погружения в новую должность что можете сказать об эффективности работы Счетной палаты предыдущего состава?
—Три недели с момента назначения пролетели быстро, но говорить о полноценном погружении пока рано. Это связано с тем, что главной задачей на это время стала подготовка заключения на проект бюджета на 2014–2016 годы. Кроме того, на заседании коллегии мы одобрили план работы на четвертый квартал текущего года на основании имевшегося плана на год. Заседание коллегии планово проводится каждую неделю по пятницам, на каждое такое заседание выносится результат прошедших проверок, которые осуществлялись в соответствии с ранее утвержденным планом 2013 года. У меня нет претензий по организации всего процесса. Работа была налажена хорошо. Что касается содержательной части, то выводы появятся после того, как мы со следующей недели перейдем к рассмотрению тематических результатов проверок. Вся работа здесь устроена по внутренним стандартам. Понять, нужны ли изменения в эти документы, предстоит позже. Думаю, изменения будут. Хотя бы только потому, что я профессионально занималась финансами всю жизнь и у меня есть свой взгляд на определенные вещи, на которые нужно обращать внимание при проведении проверок. Возможно, в той конструкции Счетной палаты, которая была до меня, такого рода требования не возникали.
— Вы заявляли, что планируете сделать работу Счетной палаты более открытой. Где границы этой публичности?
— Я сейчас пытаюсь разобраться с тем, что помимо закона о гостайне делает информацию закрытой. Надо понять, на каком основании документам присваивались грифы «для служебного пользования», был ли какой-то внутренний документ в Счетной палате на эту тему. Когда речь идет о грифах «секретно» и «совершенно секретно», тут есть четкое требование законодательства и вопросов не возникает — документы такого рода к нам уже поступают с соответствующими грифами. А вот с ДСП надо разобраться.
— Из 380 ежегодных проверок какая часть приходится на закрытые?
— Пока не разобралась. Все, что к нам приходит с грифом закрытости, от нас таким и уходит, мы не имеем права рассекретить такую информацию. Я могу только обратиться к представителям тех, кого мы проверим, если почувствую, что открытая часть осталась под замком. Могу их спросить, можно нам это рассекретить или нет. Надо информировать общество, не подвергая обсуждению то, что по закону закрыто. Открытые проверки мне бы хотелось принципиально по-другому представлять — аудиторы должны давать разъяснения СМИ по части выявленных нарушений. И расшифровывать наши решения, что это было: нецелевое использование средств или неэффективное, где нарушение законодательства и проч. Эта разъяснительная работа, на мой взгляд, имеет существенное значение. Еще более существенное значение имеет последующий мониторинг действий, которые предприняли министерства или какие-то другие структуры по итогам проверок. Это пока не получило ни публичного, ни достаточного внутреннего обсуждения. Я знаю, что в последнее время Сергей Вадимович (Степашин.— “Ъ”) предпринимал такую попытку, но она не была доведена до логического конца.
При рассмотрении отчета по проверке какого-либо федерального органа или иной структуры их представители приглашаются для обсуждения. Затем выносится представление или другая форма решения руководителю, допустившему нарушения. Через месяц по срокам должен состояться отчет о принятых мерах. И в этом отчете бывают какие-то отложенные решения. Проходит время, и на исполнение этих отложенных решений уже никто не обращает внимания. На мой взгляд, важно убедиться в том, что все необходимые действия совершены. Потому что мне не хочется выступать в парламенте на тему «в прошлом году мы об этом говорили, в этом говорим и в следующем никто ничего не сделает». Тогда какой смысл в этом во всем?
— Думаете, в нынешних политических условиях парламентский контроль может быть действенным? Думская оппозиция прошлого созыва, опираясь на материалы проверок Счетной палаты, не раз пыталась поднять вопрос о перерасходе бюджетных средств на строительстве олимпийских объектов в Сочи. Но ничего не происходило, пока Владимир Путин не обратил на это внимание.
— Почему Госдума тогда принимала или не принимала какие-либо решения и как они внутри себя организовывают работу, мне сложно оценить. Но на примере темы Росреестра, где проверка Счетной палаты выявила нарушения в выполнении госпрограммы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2019 годы)», могу сказать, что письма о нарушениях были направлены в компетентные органы, двум палатам парламента и правительству. От правительства в лице первого вице-премьера Игоря Шувалова мы получили информацию о достаточно жестком поручении уполномоченным органам об устранении недостатков и информировании нас на предмет того, что сделано. После предоставления нам информации по итогам действий уже наша задача решить — устраивает она нас или нет. Эта тема закреплена за соответствующим аудиторским направлением, которое возглавляет Максим Рохмистров. Он будет этим предметно заниматься.
— Вы существенно изменили структуру Счетной палаты. С чем связано перераспределение аудиторских направлений?
— Бюджет сформирован по другим принципам, изменилось законодательство по Счетной палате, надо этому соответствовать. Мы задействовали для целей аудиторского направления заместителя председателя Счетной палаты, чего раньше не было. Несколько дополнительных полномочий против того, что было ранее, легло на меня. Например, доклад на коллегии по заключению на бюджет всегда делал заместитель председателя. Последний раз это делала я. Потому что за моим заместителем закреплено направление по обороне и безопасности. Кроме того, мы увеличили переток между департаментами обеспечивающими и функциональными, которые находятся под аудиторами. Департаментов стало больше, но аппаратную часть мы уменьшили, усилили юридическое направление. Посмотрим, как все это будет работать. Кроме того, с 1 октября у нас появился ряд дополнительных функций, которые мы планируем выполнять все тем же составом по численности. И это вторая причина, по которой мы перераспределили нагрузку.
— В частности, с 1 октября Счетная палата получила право на предварительный аудит государственных программ. Какие-то выводы по ним уже очевидны?
— Поскольку правительство ранее заявляло, что бюджет 2014–2016 годов будет построен по принципу государственных программ, это было поддержано президентом и нашло отражение в бюджетном послании, мы активно подключились к этой работе еще в старом составе палаты. И к моменту представления бюджета в Госдуму, к 1 октября, завершили начальный анализ госпрограмм. Когда в 2012 году формировались программы, было два варианта с точки зрения бюджетных ассигнований. Базовый или консервативный и оптимистический — если есть деньги. То, что представлено сегодня,— это ни тот, ни другой вариант. Это нечто третье. В отдельных случаях ассигнования на программы растут, в отдельных — сокращаются. Причем сокращаются не против оптимистического, а против консервативного варианта. Когда был внесен бюджет, показатели программ и мероприятия остались не пересмотренными. Сейчас есть поручение до 29 октября все программы пересмотреть. Это невозможно. Потому что такой грандиозный объем работы провести в такие сроки нереально.
Программы даже по тем показателям, что приняты ранее, не увязаны с показателями в стратегических документах, например, таких, как основные направления деятельности правительства до 2018 года. Во всех программах 360 показателей. В самом бюджете описано 222 — уже есть разница. Это история даже не про деньги, это про показатели результативности программ. Сейчас весь этот массив необходимо увязать. Внутри каждой программы есть мероприятия, денег стало меньше. Как министерства—координаторы программ будут определять, какое мероприятие приоритетно, а какое заслуживает уменьшенных расходов, и одновременно увязывать это с будущими поправками в стратегические документы правительства? Например, по госпрограмме «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» отсутствует положительная динамика планируемых показателей даже в случае увеличения финансового обеспечения, возрастание уровня инновационной активности организаций промышленного производства — с 24% в 2013 году до 47% в 2016 году и до 60% в 2020 году — не оказывает существенного влияния на качественное улучшение динамики индекса роста производительности труда (который составляет 105,6% — в 2013 году, 104,8% — в 2016-м и 105,6% — в 2020-м).
Еще один пример: анализ показателей программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» выявляет их существенное отклонение от целевых значений, установленных в документах стратегического планирования по 22 из 32 показателей.
С 1 января 2014 года бюджет должен исполняться как закон, должны финансироваться те мероприятия, которые в эти не уточненные программы погружены. И пока изменения в программы не внесены, финансирование, по логике, не должно осуществляться. Министерства должны форсировать работу по уточнению программ. Но я не представляю, как в эти сроки можно сделать такую работу качественно. Поскольку я не являюсь человеком, который затаится на время, пока все что-нибудь там придумают, а я по итогам приду с проверкой и найду нарушения, уже на начальном этапе мы начали делать анализ госпрограмм, указывая на несоответствия. Чтобы у министерств появилось дополнительное подспорье при уточнении программ. Потом на втором этапе у меня все равно есть обязанность и полномочия проверить их исполнение и эффективность.
— Вы заявляли о намерении разработать новые стандарты аудита эффективности. Когда планируете это сделать?
— В Счетной палате есть стандарт аудита эффективности расходов, принятый в 2009 году. Понятно, почему он был принят: в Бюджетном кодексе есть термин «эффективность», но полноценно он не определен. Субъективно мы с вами можем оценить приблизительно, что эффективно. Скажем, запланировали стройку, на это зарезервировали деньги в бюджете, но не осуществили необходимых действий для того, чтобы эти средства были использованы. Не утвердили проектно-сметную документацию. Не выделили земельный участок или еще что-то. Исполнение ушло на будущие периоды. А это, как правило, приводит к удорожанию стоимости. Если рассуждать как обыватель, то произошедшее — это неэффективное использование бюджетных средств. В стандарте эффективности, который действует сегодня, была предпринята попытка определить этот процесс с учетом международного опыта. Но у каждой отрасли, у каждого объекта могут быть свои критерии проверки эффективности. Тем не менее, как бы сложно нам ни было, нам с правительством предстоит разработать единые критерии эффективности для всех, кого проверяют, и для всех контрольно-счетных органов. Думаю, что с учетом состоявшегося заседания Госсовета, где этот вопрос обсуждался, будет дано поручение президента РФ. Вероятно, нам предстоит сформулировать предложения до конца финансового года.
— Вы уже раскритиковали проект бюджета на 2014–2016 годы, который Госдума рассмотрит на следующей неделе. Тем не менее какие-то положительные моменты там есть?
— По вопросу обязательств перед населением, которые достаточно объемны, мы с коллегами из Минфина не нашли никаких расхождений. Граждане не должны беспокоиться, все обязательства будут профинансированы в полном объеме.
По доходам бюджета — в соответствии с Бюджетным кодексом доходы, в отличие от расходов, утверждаются одной строчкой. Они не утверждаются в бюджете по видам доходов, как это было раньше — шесть или семь лет назад. С одной стороны, это оправданно — неважно, какой источник служит для обеспечения утвержденных обязательств, должны быть профинансированы все законодательно утвержденные расходы. С другой стороны, при оценке достоверности параметров возникает вопрос, все ли доходы по видам посчитаны правильно и все ли учтены в бюджете. И вот здесь мы с Минфином пока разошлись во мнениях. Порядка 400 млрд руб., которые учтены в бюджете как доходы,— это 3% доходной части бюджета, не объяснены в пояснительной записке. Мы не требуем — «расшифруйте, чтобы мы утвердили». Бюджетный кодекс сказал одной строчкой, значит, одной строчкой. Но если вы не описываете в бюджете эти доходы никак, то у нас нет возможности сказать, корректно это или не корректно. Моя позиция такова: если доходы по какому-либо направлению сегодня, в 2013-м, и в предыдущие годы поступают, но мы их не видим в проекте бюджета 2014-го, то объяснение может быть только одно — мы не планируем поступление этих доходов в 2014 году по такой-то причине. Если этого не происходит, возникает закономерный вопрос: вот поступило по акцизам на бензин, который завозится по импорту на территорию РФ, за прошедшие восемь месяцев 3,6 млрд руб. И до этого поступали. Мы их в проекте 2014-го не увидели. Минфин объясняет, что на это не было прогнозных оценок от Министерства экономического развития. Вопрос Министерству экономического развития: почему не поставили эти прогнозные оценки? Пока ответа не получили. Надеюсь, что до рассмотрения в Госдуме получим.
Второй важный блок — достоверность прогноза. Очевидно, что прогноз не может утверждаться как нормативный документ. Это некие предположения о том, как российская экономика будет развиваться с учетом состояния мировой экономики. Но тем не менее к этому еще присоединяется действующее налоговое законодательство, налоговая политика, которую проводит наше государство. Плюс эффективность или не эффективность администрирования налоговой службы, таможенной службы. И тут возникают вопросы, которые обсуждаются в Госдуме уже сколько лет,— достоверность поступлений НДС, налога на прибыль, экспортных пошлин и так далее. И мы здесь вправе высказать свое мнение. Значительное количество субъектов получило выпадающие доходы по прибыли уже по прошедшему периоду этого 2013 года. И, конечно, эта тема будет рассматриваться в парламенте при обсуждении проекта бюджета 2014–2016 годов.
— Вы заявляли о рисках неисполнения бюджета. Как вы их считали?
— Да, у меня есть некое беспокойство по параметрам дефицита бюджета. Оно связано прежде всего с оценками 2013 года. Правительство следом за бюджетом 2014 года уже одобрило изменения в бюджет 2013 года. И по совокупности этих двух документов можно сделать вывод, что источники финансирования дефицита, которые были утверждены, подверглись корректировке. В сторону уменьшения. По состоянию на 1 сентября 2013 года объем внутренних заимствований составил 42,8% от запланированного на год объема, поступления от приватизации в этом году составили 20,1 млрд руб., или 38,7% от годового уточненного плана. Уровень исполнения до 40% не дошел, а времени осталось всего один квартал. В 2014 году внутренние заимствования планируются в объеме 808,7 млрд руб., а поступления от приватизации — 196,8 млрд руб. У меня есть сомнения, что эти показатели могут быть достигнуты.
Когда бюджет жесткий, должны анализироваться причины низкого исполнения по тем направлениям, по которым это имеет место, и непонятно, зачем тогда наращивать расходы на следующий год. Кроме того, возникает еще вопрос: зачем предоставлять широкие полномочия главным распорядителям программ с точки зрения эффективного управления ресурсами, если они не в состоянии исполнить те мероприятия, которые сами для себя запланировали в программах.
— Решение по накопительной части пенсии в 2014 году не создаст риски для бюджета? 244 млрд руб. направлены в распределительную систему, но после акционирования НПФ они вернутся. При этом сэкономленные на трансферте ПФР 244 млрд руб. из бюджета рассматриваются как резерв правительства. При ухудшении ситуации в экономике не получится так, что в НПФ и частные УК нечего будет возвращать?
— Нет, не получится. По Бюджетному кодексу Фонд национального благосостояния можно потратить в том числе на сбалансированность пенсионной системы. И это определенная страховка для пенсионной системы. Поэтому у рынка не должно быть беспокойства по поводу возврата средств. Тот ажиотаж, который существует на рынке,— это боязнь проверок и опасения стать невостребованными для вложения пенсионных накоплений.
— А вы как оцениваете реформу финансирования здравоохранения. Средства, которые выделяли на эти цели бюджеты разного уровня напрямую, теперь будут идти через систему ОМС. Нет ли опасности, что даже ранее благополучные в этом отношении регионы могут столкнуться с проблемами?
— Определенное беспокойство есть. Впервые в 2014 году вектор финансирования значительно сместился в сторону ОМС. Но в законе о бюджете Фонда ОМС и пояснительных материалах к нему нет ответа на вопрос: а что пойдет за этими деньгами? Какая там начинка? Да, доходы в системе ОМС растут. Но финансирование из бюджета федеральных учреждений сокращается. При переходе в систему ОМС у таких учреждений должны быть абсолютные гарантии того, что они смогут оказывать тот уровень и то качество медицинской помощи, которые они оказывали, не переходя в систему ОМС. И кто-то им должен это объяснить и показать, как это должно быть сделано. Механизмы в законодательстве об охране здоровья граждан, об ОМС есть. Нужно принять соответствующие подзаконные акты для того, чтобы это заработало. И провести разъяснительную работу. Сделать это нужно до 1 января 2014 года. Лучше — до 1 декабря 2013 года.
Кроме того, оплата медицинской помощи, которая раньше осуществлялась за счет средств федерального бюджета по специализированной помощи, и установление субъектами тарифов за оказание такой медицинской помощи — все это должно быть адекватным. В противном случае будет снижена доступность оказания медицинской помощи. С другой стороны, мы можем превратить элитные федеральные учреждения — НИИ, которые занимаются не только лечением, но и наукой, в обычные учреждения, которые будут оказывать обычную медицинскую помощь. Для решения этих задач Министерство здравоохранения и Фонд ОМС должны поставить «мостик» между бюджетным и отраслевым законодательством.