В 2001 году Россия представила данные научных исследований в Северном Ледовитом океане в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Таким образом мы — первая и пока единственная в мире страна, которая попыталась обосновать свои территориальные притязания в Арктике. О перспективах российской заявки и о том, как она может повлиять на позиции других государств, «Огоньку» рассказал член исполкома Ассоциации международного морского права, арбитр при генсеке ООН для урегулирования международных споров по морскому праву Александр ВЫЛЕГЖАНИН
Александр Николаевич, кто вправе определять линию внешней границы континентального шельфа, ресурсы которого все больше востребованы? Само государство или международная организация, например ООН?
Правом на континентальный шельф обладает само прибрежное государство, поскольку этот шельф, согласно определению Международного суда ООН, является «естественным продолжением его сухопутной территории в море». Однако определить границу своего шельфа прибрежное государство обязано согласно международному праву. Нельзя в его нарушение объявить национальным законом или даже конституцией какое-то морское пространство частью своей территории.
Но международное право — это, упрощенно, право доброй воли. Если, скажем, два соседних государства договорились о границе шельфа…
Не все подлежит упрощению. В истории были случаи, когда два государства — в XV веке — разделили меридианом Атлантику, и этот договор был даже одобрен папской буллой. Но такой договор — мертворожденный. Частью действующего международного права такой договор не станет.
Почему? Воля двух государств согласована.
Существует ряд императивных норм, отклонение от которых недопустимо. К ним относится, например, свобода открытого моря. Международное сообщество прошло трудный путь согласования правил Конвенции ООН по морскому праву, принятой в 1982 году. Ее участниками являются практически все крупные морские державы. Внешние границы континентального шельфа получат международное признание только в том случае, если они согласуются со статьей 76-й этой конвенции.
Но можно ли говорить о единых правилах, если такая крупнейшая морская держава, как США, за 24 года существования конвенции к ней так и не присоединилась?
Администрация Клинтона в 1994 году подготовила все документы для ратификации Конвенции, но сенат не согласился, и Конвенция не была ратифицирована. Это значит, что США не обязаны предоставлять в предусмотренную Конвенцией Комиссию по границам континентального шельфа какие-либо данные, чтобы обосновать свои права на континентальный шельф за 200-мильным пределом. При этом США, как участник действующей и сегодня Конвенции о континентальном шельфе 1958 года, имеют права на континентальный шельф «до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств». Для такой технологически развитой страны, как США, эта формула обеспечивает юридическую возможность продвигать внешнюю границу шельфа в сторону океана по мере развития научно-технического потенциала.
Иными словами, США могут претендовать, например, на шельф вплоть до Северного полюса?
Протяженность береговой линии в Арктике у США несопоставимо меньше, чем у России или Канады. Это побережье Аляски, которую Россия продала Соединенным Штатам в 1867 году. Поэтому интересам США больше отвечает интернационализация высокоширотного района Арктики за 200-мильным пределом от побережий Канады и России. Напротив, Россия и Канада больше заинтересованы в поддержании статус-кво, то есть в преобладании не международного, а национально-законодательного регулирования.
Если сохранится национально-законодательное регулирование, США окажутся в проигрыше, а Россия и Канада выиграют. Правда, в случае разграничения по срединной линии морского дна больше всех выиграет Дания: ей принадлежит остров Гренландия, который расположен очень близко к полюсу. В этом случае Северный полюс окажется датским.
В разграничении континентального шельфа участвует еще и Норвегия — исключительно благодаря Шпицбергену. Но это особый вопрос. Ведь государства — участники Договора о Шпицбергене 1920 года не предоставили Норвегии права установить вокруг этого острова свое территориальное море. Следовательно, Норвегия не вправе претендовать и на континентальный шельф вокруг Шпицбергена. Хотя МИД Норвегии так не считает.
Получается, что вопрос о внешней границе шельфа связан не только с исполнением обязательств по Конвенции ООН по морскому праву?
Если государство считает возможным ограничить протяженность своего континентального шельфа 200 морскими милями, то и проблем нет. Но если оно претендует на более удаленное прохождение границы, то, по смыслу Конвенции 1982 года, оно должно представить данные в Комиссию по границам континентального шельфа. Хочу подчеркнуть, что комиссия оценивает прежде всего естественно-научные параметры представленных данных. Ей не дано никаких юридических или арбитражных полномочий. Это технический орган, не более. И если какое-либо государство, в том числе имеющее обширное океанское побережье, не представило данные в комиссию, это не означает, что оно лишится права на континентальный шельф.
Недавно на заседании Совета Федерации МПР и МИД России критиковали за подачу заявки в Комиссию ООН по границам континентального шельфа…
Специалисты давно спорят, является ли Арктика особым районом, требующим специального регулирования. Или Северный Ледовитый океан можно приравнять, например, к Индийскому? Профессор Гуреев, например, считает, что нельзя. Покрытая круглый год льдами полярная шапка нашей планеты не может считаться частью Мирового океана. Здесь, в Арктике, практически не реализуются свободы открытого моря, нет ряда признаков, присущих Мировому океану. Профессор считает ошибочным и передачу уникальных данных в Комиссию по границам континентального шельфа. Однако у него немало оппонентов, в том числе и среди ученых.
А как вы считаете, правы министры Лавров и Трутнев, подавшие заявку в комиссию?
Нынешние министры здесь ни при чем: в 2000 — 2002 годах, когда заявка готовилась, МИД и МПР возглавляли другие люди. Я вообще против скоропалительных суждений по трудным международно-правовым вопросам. Это работа специалистов. У нас сильнейшая школа специалистов в области геологии, геофизики, гидрографии, геоморфологии, и они были задействованы в подготовке заявки в комиссию.
А не бессмысленны ли все эти юридические споры на фоне сообщений о таянии льдов в Арктике?
Эта проблема затрагивает интересы всех арктических государств, Россию и Канаду прежде всего, в том числе в плане правопритязаний. Прогнозировать трудно. Если льды Арктики растают, Северный Ледовитый океан станет частью Мирового океана. По убеждению канадских юристов, и в этом случае права Канады в ее арктическом секторе не исчезнут. Они будут обусловлены не особыми суровыми природными условиями, а историческими правооснованиями. И в силу этого не будет оснований для изменения сложившегося правового режима, если только сама Канада того не пожелает. Изменить правовой режим, сложившийся до таяния льдов, можно будет только на основе соглашения государств. В течение веков национальное регулирование царской России и Канады в Арктике не вызывало возражений у большинства государств.
А вообще международное право — не статичный свод правил, воле одного государства часто противопоставляется воля другого, и взаимодействие таких реакций как раз и составляет суть развития международного права. И нужно быть очень внимательным к любым юридическим инициативам, которые касаются будущего Арктики. Арктическая правовая политика нашей страны — дело будущего. Прирастить свой шельф кажется важным в свете известных проявлений природоресурсного голода на суше. Но оформительская суета не всегда оптимальна — как и недостаток внимания к этой проблеме. Государство, может быть, и не собирается завтра начать разработку ресурсов за пределами 200-мильной зоны, но закрепить ее юридически за собой целесообразно уже сегодня.