Решение проблем привлечения финансовых ресурсов для развития инфраструктуры, по мнению большинства экспертов, является ключевым вопросом развития железнодорожного комплекса. При этом очевидно, что существующие механизмы консолидации бюджетных денежных средств недостаточны, а условий для частных инвестиций в железнодорожную инфраструктуру в России пока нет.
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ / купить фото
Дефицит рублей
Очевидно, что разработка моделей управления транспортными потоками на железной дороге, производство инновационного подвижного состава, внедрение систем автоматики и телемеханики, а также множество других мероприятий, по сути, являются задачами второго порядка. Железнодорожный транспорт в первую очередь путевая инфраструктура, и если в данной сфере возникают проблемы, то исправить их не сможет ни суперинтеллектуальная система, ни гиперинновационная техника. При этом именно развитие инфраструктуры является одной из самых проблемных областей железнодорожной отрасли. Инвестиционные программы принимались правительством регулярно и также регулярно секвестрировались. В итоге, даже по самым скромным подсчетам, объемы вложений в железнодорожную инфраструктуру необходимо увеличить, по крайней мере, в два раза, иначе протяженность перегруженных участков на сети увеличится на 7,2 тыс. км.
«Сейчас вложения в модернизацию инфраструктуры составляют 0,6–0,7% от ВВП,— отметил первый вице-президент ОАО РЖД Вадим Морозов.— Стратегией социально-экономического развития России до 2020 года предусмотрено увеличение до 1–1,5%, и мы надеемся, что эти планы будут реализованы на практике». При этом в развитых странах уровень расходов на развитие железнодорожной инфраструктуры составляет 4,5–5%. В целом для содержания и модернизации инфраструктуры на уровне современных требований до 2015 года потребуется инвестировать порядка 600 млрд руб., при этом собственные средства ОАО РЖД составят лишь около одной трети (200 млрд руб.). Опыт последних лет показывает, что рассчитывать на то, что оставшаяся часть будет полностью закрыта за счет бюджетных средств, слишком наивно. Соответственно, возникает вопрос о поиске альтернативных источников, прежде всего средств частных инвесторов. И пусть небольшой, но опыт участия бизнес-структур в реализации инфраструктурных проектов в России уже имеется.
Транспортная «дочка» СИБУРа «СИБУР-транс» вложила в 2011 году в инфраструктуру монополии 140 млн руб., «Северсталь» — 80 млн руб., говорится в материалах РЖД. В 2012 году СИБУР и НОВАТЭК заключили с РЖД соглашения, по которым компании вкладывают в путевую инфраструктуру общего пользования. По ним компании участвуют в финансировании расширения пропускной способности железной дороги: НОВАТЭК вкладывает 30 млрд руб., объем инвестиций СИБУРа и ЛУКОЙЛа не раскрывается. Существует программа развития контейнерных терминалов у компании FESCO, которая предусматривает модернизацию инфраструктуры и обновление перегрузочного оборудования для обеспечения высокого качества услуг. «Развитие транспортно-логистических центров по сети РЖД со специализированными контейнерными площадками, оснащенными современным оборудованием,— это насущная необходимость,— отметил вице-президент транспортной группы FESCO по линейно-логистическому дивизиону Сергей Костян.— Такой продукт при большом потенциале роста контейнеризации в России и планах увеличения объемов контейнерных перевозок в связи с вступлением нашей страны в ВТО будет обязательно востребован»,— полагает он.
Тарифная помощь
Безусловно, инвестиции в инфраструктуру предполагают большие вложения на стартовом этапе и долгий период окупаемости. При этом если контейнерные терминалы, сухие порты и другие объекты могут действовать как полноценные коммерческие предприятия, то вложения в железнодорожные пути общего пользования пока не предполагают извлечение прибыли. Компании решают свои частные производственные проблемы, и не все имеют возможность «пожертвовать» столь серьезные средства на развитие транспортных подходов. В таких проектах даже перспективы возврата вложений до конца неясны, поскольку инфраструктура общего пользования по закону не может находиться в частной собственности.
Обеспечить возможность такого возврата призван документ, разработанный Федеральной службой по тарифам. Упрощенно говоря, он создает правовую основу для стимулирования вложений в инфраструктурные проекты с помощью инструментов тарифного регулирования. Инвестор, обеспечивший финансирование строительства, получает возможность со временем вернуть свои средства за счет снижения платы за пользование услугами субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте. Планируется ввести пониженные и повышенные ставки грузовых тарифов. Повышенные — когда финансирование осуществляется за счет собственных или привлеченных средств ОАО РЖД, а их возврат идет за счет доходных поступлений от тарифной выручки, а также других сборов и плат. Пониженные тарифы будут действовать, когда инвестор вкладывает собственные деньги. Таким образом, заинтересованные в развитии железнодорожного хозяйства стороны в случае принятия решения в его нынешнем виде получают реальную возможность стать «кузнецами своего счастья», а не зависеть от изгибов высокой политики, нюансов распределения бюджетных потоков и других не связанных с реальными потребностями производственного сектора факторов.
Кстати, механизмы компенсации вложений предусмотрены не только для мегапроектов макроэкономического значения. Строительство объекта, признанного важным для развития отрасли или региона, при соблюдении определенных процедур может стать предметом регулирования, что существенно расширяет круг потенциальных инвесторов.
Именно в этом ряд экспертов склонен выделять главную новацию документа. Впрочем пока он имеет скорее рамочный характер и лишь вводит понятийный аппарат и определяет основные принципы, реализация которых начнется после принятия дополнительных документов. В частности, пока варианты тарифных послаблений, а именно размер увеличения или уменьшения коэффициентов к действующим тарифам, комбинированная ставка или формула цены на перевозки, лишь перечислены, а методика их установления является предметом обсуждения. В детализации нуждаются также формат предоставления проектной документации, методология оценки, механизмы контроля и взаиморасчетов. Однако в целом бизнес-сообщество уже сейчас достаточно позитивно восприняло появление подобной инициативы. «Понятно, что постановление вводит только общие правила игры и вариант, когда «дьявол будет скрываться в деталях», тоже стоит учитывать,— отмечает генеральный директор ООО «Промнерудтранс» Андрей Громовой.— Но в данном случае интересы сторон совпадают: бизнес получит возможность оптимизировать транспортную составляющую производственной деятельности, власть — решить застарелые проблемы в условиях дефицита финансовых ресурсов. В конечном счете государство даже больше заинтересовано в том, чтобы первоначальный посыл документа не был выхолощен в процессе принятия корреспондирующих актов, так как при таком сценарии решение актуальнейших вопросов будет отложено на неопределенно долгий срок».
Добавить инструментов
В качестве одного из потенциально наиболее уязвимых мест реализации идеи проекта постановления эксперты указывают ограниченность инструментов для возврата инвестиций. Действительно, размер возможных тарифных льгот несопоставим с объемами вложений, необходимых для строительства даже самого скромного объекта инфраструктуры. На практике это означает, что возврат инвестиций растягивается на десятки лет, что явно не прибавляет привлекательности таким проектам.
С учетом волатильности рынков и глобальной мировой нестабильности риски того, что по построенной сегодня ветке через 10–15 лет возить будет нечего, воспринимаются бизнесом как несомненно актуальные. Представляется, что пойти на них могут лишь компании, для которых развитие инфраструктуры является вопросом выживания «здесь и сейчас». Даже в таком варианте привлечение частного капитала будет способствовать улучшению ситуации в целом на сети, но, во-первых, это позволит решить лишь часть проблем, а во-вторых, не дает возможности играть на опережение, формируя инфраструктуру под потенциальные потребности в будущем.
Вместе с тем повысить эффективность компенсационных механизмов вполне реально. По мнению независимого эксперта доктора экономических наук Леонида Мазо, нужно дополнить содержащиеся в проекте постановления тарифные меры экономическими. «Представляется логичным подготовить законопроект о внесении изменений в закон о налоге на прибыль, предусматривающий уменьшение налогооблагаемой базы на величину капитальных инвестиций в производственную инфраструктуру, включая не только железные дороги, но и другие виды транспорта,— отмечает он.— Иначе вложения внешних инвесторов, которые они способны осуществлять только из чистой прибыли, могут быть для них неэффективны». При этом эксперт отмечает, что потери для бюджета в этом случае будут не настолько болезненными, как это представляется на первый взгляд, поскольку в перспективе выпадающие доходы будут компенсированы за счет увеличения налоговых поступлений (в том числе пошлин и акцизов от роста производства и перевозок, а также от снижения бюджетной нагрузки в субсидировании владельца инфраструктуры ОАО РЖД). Кроме того, представители крупного бизнеса ратуют за внедрение концессионных схем, успешность которых доказывает в том числе и российский опыт.
Риски госуправления
По словам участников рынка, проблемы с реализацией проектов зачастую возникают в совсем неожиданных местах: любой объект инфраструктуры является не только частью общесетевого дорожного хозяйства, но и просто зданием, сооружением, для функционирования которого требуются определенные ресурсы. И если вопросы с эксплуатационными службами РЖД решаются пусть не всегда так оперативно, как хотелось бы, но, по крайней мере, достаточно предсказуемо, то взаимодействие с местными властями приобретает порой самые причудливые формы. В частности, речь идет о согласовании подключений к инженерным коммуникациям, а также плате за них. Инвесторов уже приучили к мысли, что участок под застройку будет не объектом с необходимой инфраструктурой, как это принято в развитых странах, а частью земной поверхности, которую еще предстоит преобразовать для эффективного использования. Вопрос даже не в размере дополнительных расходов (хотя и они порой достигают 20–30% от стоимости объекта), а в том, что нет четких процедур взаимодействия с владельцами подземных коммуникаций и органами местного самоуправления
У железнодорожного оператора «Евросиб» достаточно серьезный опыт реализации проектов по развитию транспортно-логистической инфраструктуры регионов — три за последние семь лет, включая действующие терминально-логистические комплексы в Санкт-Петербурге (Шушары) и Новосибирске. «Мы готовы развивать это направление дальше и в более крупных масштабах, поскольку терминалы являются значимым звеном зарождения и погашения грузопотоков,— говорит директор по работе с органами государственной власти ЗАО «Евросиб СПб — транспортные системы» Михаил Иванов.— Однако существует ряд рисков, связанных с общим пониманием государственной политики в области развития транспортной логистики как фундаментального направления развития транспорта в целом. Сколько и каких портов должно быть? Сколько и каких терминалов? Сколько вагонов и километров путей?».
По его мнению, сегодня на железнодорожном транспорте изменилась структура вагонного парка, система планирования, нормирования и управления вагонопотоками, соответственно должны изменяться, развиваться и оптимизироваться инфраструктура железных дорог, система путевого хозяйства, классификация станций. «И это задача не только ОАО РЖД и частных инвесторов, но и органов государственной исполнительной власти, отвечающих за социальное положение граждан в подведомственном регионе»,— отмечает господин Иванов, добавляя, что в компании одобряют намерение правительства до конца года актуализировать Программу развития транспорта до 2020 года. «Надеюсь, будущая программа будет представлять собой не столько перечень мероприятий, сколько характеризоваться бизнес-подходом к реализации каждого ее пункта как отдельного проекта с бизнес-планом или ТЭО и, соответственно, с экономической оценкой, финансовой выгодой для участвующих сторон и правовым сопровождением»,— говорит он.
Впрочем, если на местном уровне понимают, какой мультипликативный эффект может дать для региональной экономики появление новых объектов транспортной инфраструктуры, груз проблем оказывается не настолько тяжелым. Так, например, частная транспортная группа FESCO и ОАО «Корпорация развития Московской области» подписали соглашение о намерениях по развитию принадлежащего FESCO транспортно-логистического центра (ТЛЦ) на территории Ступинского района Московской области в поселке Усады. Стороны договорились способствовать созданию условий для привлечения инвестиций в ТЛЦ, который станет значимым объектом транспортной инфраструктуры Московской области. По условиям соглашения корпорация будет предоставлять информацию о программах развития транспортного комплекса и формах государственной поддержки инвесторов, а также разрабатывать предложения по реализации проекта. Со стороны частников предусматривается разработка бизнес-плана, а также привлечение инвестиций в развитие.
По словам генерального директора ОАО «Корпорация развития Московской области» Михаила Юдина, развитие сухих терминалов является стратегической задачей для повышения эффективности российской транспортной системы и особенно важно в Московском регионе с его интенсивными грузопотоками. «Опыт FESCO в терминальной деятельности поможет раскрыть потенциал региона с точки зрения логистической составляющей, а также благоприятно повлияет на экономическое состояние области за счет создания новых рабочих мест и поступления в бюджет дополнительных налогов»,— полагает господин Юдин. Первый вице-президент FESCO Алексей Гром со своей стороны отметил что «ТЛЦ сможет стать основой промышленного кластера на территории региона, формируя для него различные рыночные эффекты, которые содействуют росту и развитию».
Участники рынка железнодорожных перевозок сходятся во мнении, что по-настоящему механизмы компенсации затрат начнут работать только при условии комплексного решения возникающих в данной сфере проблем. «Возможно, имеет смысл поднять статус документа или принять все необходимые акты и поправки в действующее законодательство единым пакетом. Примеров реализации такого подхода достаточно»,— полагает Леонид Мазо. Очевидно, что проблема привлечения финансовых ресурсов для развития отрасли не может быть решена принятием одного постановления. В данном случае потенциальные инвесторы уверены, что руководством страны сделан только первый шаг и многое зависит от того, какими будут следующие, иначе мрачные прогнозы в отношении будущего железнодорожной инфраструктуры через не такое уж и продолжительное время станут реальностью.
Одной из последних инициатив стала реанимация идеи создания железнодорожных концессий. Наряду с другими моделями на обсуждение презентована модель участия частных инвесторов в контрактах жизненного цикла, включая ответственность за развитие и эксплуатацию инфраструктурных объектов. К настоящему времени на разных стадиях практической реализации находится несколько возможных моделей финансового участия частного капитала в инвестиционных проектах на железной дороге: от механизмов возмещения вложений через предоставление тарифных скидок до выпуска инфраструктурных облигаций. В целом они позитивно воспринимаются бизнес-сообществом, но, по общему мнению, имеют один существенный недостаток. «Сейчас даже обеспечение стабильной и гарантированной, даже довольно высокой доходности не является главной целью при размещении капитала,— полагает Леонид Мазо.— Все более актуальной для бизнеса становится возможность участвовать в управлении активами. При этом в зависимости от стратегии, реализуемой конкретным игроком, нельзя исключать, что именно этот аспект будет приоритетным»,— полагает эксперт. Наиболее эффективно это стремление реализуется в случае сотрудничества на условиях концессии. Однако, по мнению участников рынка, основным препятствием для «реинкарнации» концессий является боязнь того, что частные компании злоупотребят предоставленными им полномочиями. «Определенный конфликт интересов при такой форме функционирования предприятий неизбежен, и обеспечение баланса всегда очень деликатный вопрос,— уверен директор World Communicating Agency Тимур Шарипов.— При этом именно в российских условиях риски перекосов в ту или иную сторону особенно велики вследствие отсутствия дееспособной системы общественного контроля и низкой эффективности судопроизводства. Фактически этот вакуум либо ничем не заполняется, либо компенсируется через некие варианты административного контроля и ручного управления». Опасность выхода ситуации из-под контроля, по мнению эксперта, сводит на нет потенциальные преимущества такого сотрудничества. Снять остроту ситуации может внесение изменений в закон «О концессионных соглашениях», которые создадут возможность наделения правами концедента помимо государства еще и ОАО РЖД. По неофициальным данным, предварительно такой вариант согласован с компанией и федеральными органами исполнительной власти и после получения одобрения со стороны региональных властей соответствующие проекты документов могут быть внесены в парламент.