Учет доброй воли

На осенней сессии депутаты Госдумы должны рассмотреть законопроект о волонтерстве, разработанный в Совете федерации и внесенный в Думу в июне. По мнению представителей некоммерческого сектора, этот закон раскалывает волонтерство на "государственное" и "народное" и может "похоронить" социальные инициативы снизу. А авторы законопроекта полагают, что он поддержит волонтерство и сэкономит бюджетные деньги.

Ольга Алленова

О необходимости создания закона о волонтерстве в России говорят с начала 1990-х годов, но особенно актуальной эта тема стала во время событий в Крымске летом 2012 года, когда огромное количество волонтеров со всей страны отправились в затопленный город, чтобы помочь его жителям. Волонтеры везли в Крымск питьевую воду, одежду, продукты питания, матрасы и одеяла, помогали разгребать завалы и расчищать дома. Кроме того, участие волонтеров сделало зону бедствия непривычно открытой в информационном плане: они общались с пострадавшими, проводили свои расследования и рассказывали об этом в СМИ и соцсетях. Таким образом, стало известно, например, что власти города не оповестили его жителей о приближающейся стихии. Случайно или нет, но именно тогда законодатели и предложили разработать закон о волонтерстве.

В январе 2013 года законопроект о волонтерстве был опубликован в СМИ и сразу вызвал шквал критики. Некоммерческий сектор высказался практически единодушно: законопроект не нужен, он делает волонтерство государственным проектом, а вмешательство государства в эту сферу приведет к тому, что настоящее, народное волонтерство зачахнет и его сменят окологосударственные некоммерческие структуры.

В первой версии законопроекта предполагалось, что регулировать деятельность волонтеров должен некий единый государственный орган, который может лишить добровольцев частной инициативы. Кроме того, предлагалось создать государственный реестр волонтеров, в который будут внесены данные каждого. Также законодатели посчитали необходимым зафиксировать в законе ограничения для волонтеров, желающих работать в зоне чрезвычайной ситуации. Согласно этому законопроекту, волонтер должен сначала подать заявку и пройти обучение в государственной структуре (например, в МЧС), получить допуск в зону ЧС и только после этого выдвигаться на место происшествия. Этот пункт в НКО назвали репрессивным, предполагая, что такие меры отсекут большое количество "неконтролируемых" властью добровольцев.

Нарекания вызвал и пункт о том, что волонтер не имеет права разглашать информацию, полученную им во время осуществления волонтерской деятельности. В некоммерческом секторе опасались, что так власти ограничат право волонтеров рассказывать о нарушениях закона и прав человека, имеющих место в зоне ЧС, детском доме или при проведении поисковой операции.

Авторы законопроекта внесли в него ряд стимулирующих мер: льготы и награды для волонтеров, возмещение их расходов, приоритеты в покупке билетов для проезда к месту происшествия. Однако и эти меры не понравились некоммерческому сектору: их расценили как попытку заменить подлинное волонтерство государственным и поставить волонтерское движение под контроль. Законопроект был жестко раскритикован волонтерским сообществом на заседании в Общественной палате, в котором принимали участие как представители власти, так и некоммерческий сектор. "Этот закон совершенно бесполезен, потому что запроса снизу от волонтерского сообщества на него нет,— говорит руководитель проекта "Нужна помощь.ру" Дмитрий Алешковский.— Не нужно стимулировать мою любовь к папе и маме, никакой закон это не сделает — точно так же с волонтерством, это порыв души, желание помогать другому человеку, а регулировать порывы души бессмысленно". По мнению Алешковского, такой закон несет репрессивную функцию: он будет отсекать "народных" волонтеров.

К мнению НКО прислушались и в исполнительной власти: весной этого года законопроект был раскритикован правительством и государственно-правовым управлением администрации президента.

Однако 25 июля неожиданно для представителей НКО законопроект без новых обсуждений был внесен в Госдуму. Сенаторы Юрий Воробьев, Александр Борисов и Валерий Рязанский объяснили, что учли замечания противников законопроекта и внесли в него поправки. Авторы законопроекта в пояснительной записке к нему уточнили, что если он будет принят Госдумой, то позволит сэкономить значительные бюджетные средства: "Государство заинтересовано в развитии добровольческой (волонтерской) деятельности... и с точки зрения повышения экономического эффекта от добровольческого (волонтерского) труда". По словам Рязанского, новый законопроект нацелен на "поддержку" волонтерства, а не на контроль государства над движением. Именно поэтому из законопроекта исчезли такие понятия, как "уполномоченный орган" (который обязан контролировать добровольцев), а также "реестр" волонтеров.

Но и эта версия закона не понравилась представителям НКО, посчитавшим, что изменения носили косметический характер. "Новая версия законопроекта, как и предыдущая,— это попытка регулировать волонтерство,— считает руководитель общественного движения "Даниловцы" и социальных проектов фонда "Разумный интернет" Юрий Белановский.— Авторы не понимают в принципе природу волонтерства и отказываются трезво посмотреть на нашу жизнь. Если мы говорим о социальном, народном волонтерстве снизу, то в нем нет свободных или бездельничающих добровольцев. Если кто-то волонтер, значит, он уже что-то делает, он уже отдал кому-то свое время и свои силы. В волонтерской среде нет временного, энергетического или финансового буфера. Это значит, что нет сил и мотива на формализацию своего служения, на бюрократию, на подчинение, на взаимодействие с проверяющими. Такой закон в нашей стране обязательно приведет к непосильному обременению волонтерских организаций".

С тем, что принципиальных изменений в новом законопроекте нет, согласна и руководитель благотворительного фонда "Волонтеры в помощь детям-сиротам" Елена Альшанская: "По сути законопроект не изменился: государство по-прежнему выступает основным организатором добровольческой деятельности; мы возвращаемся к фактическому запрету волонтерам работать в зоне ЧС; нам навязывают определенную схему работы, прописывая, что должен делать "координатор волонтеров", как он их организует; по этому законопроекту координатор обязан обучить волонтеров правилам оказания первой медицинской помощи, охраны труда и так далее. Но это бессмысленные требования, лишняя бюрократия — не всем волонтерам нужны эти правила, а модели сотрудничества в каждой организации волонтерской очень разные". Особенную критику со стороны "социальных волонтеров" вызвал пункт, обязывающий волонтера для допуска в социальное учреждение иметь документ, подтверждающий, что у него нет заболеваний, перечисленных в соответствующем перечне, утвержденном российским правительством. "По сути, это требование пройти полную диспансеризацию, как при поступлении на работу в такие учреждения,— говорит Альшанская.— Но, если волонтер приходит раз в неделю в Дом ветеранов, чтобы почитать бабушкам книгу, ему не нужно проходить полную диспансеризацию. Это отнимет у него массу времени, и он просто перестанет туда ходить. Другое дело — инфекционная больница, но и там требования к волонтерам вполне можно обсудить непосредственно с больницей. У нас давно отрегулированные правила: наши волонтеры работают в детских отделениях больниц, у каждой больницы есть требования, какие анализы должен сдать волонтер, в зависимости от тяжести заболеваний детей и специфики отделений. И эти требования мы выполняем. Впрочем, иногда, если речь идет о кратковременном посещении больницы волонтером, например об организации праздника в детском отделении, то больница не требует от него прохождения каких-то специальных медицинских процедур: достаточно надеть медицинскую маску и перчатки. Если этот закон будет принят, он создаст определенные проблемы волонтерам: кто-то перестанет ходить в больницы, кто-то — к ветеранам, а какие-то организации просто закроются".

Законодатели зафиксировали в законопроекте и требование о необходимом обучении волонтеров. Белановский считает, это вполне может "убить" социальное волонтерство. "Я и без этого закона не пускаю в больницу неподготовленных людей,— говорит "даниловец",— но если законодательно будет закреплена моя обязанность обучить всех волонтеров, это создаст мне много проблем. У нас в базе данных — 600 волонтеров; одни только курсы первой медицинской помощи стоят минимум 2 тыс. рублей на человека. Где мне взять эти деньги? Я не смогу объяснить благотворителям, что мне нужен миллион рублей для обучения всех волонтеров, это невозможно сделать в рамках фандрайзинга. А если еще и медкнижки делать всем волонтерам, то как с этим справиться в финансовом плане? А ведь у нас масса небольших волонтерских движений, которые вообще существуют без фандрайзинга, у них нет бюджета, они просто ездят по детским домам или домам престарелых и развозят вещи, книги, сладости, купленные на свои деньги. И вот, предположим, есть сейчас группа людей, она договорилась с руководством детского дома. Но с принятием этого закона директор им скажет: кладите на стол медкнижки, справки, что вы прошли подготовительные курсы. На этом волонтерство закончится".

Главным же образом, по мнению Белановского, новый законопроект ударит по волонтерам, работающим в зоне ЧС, и поисковикам. "Если в зону ЧС могут попасть только люди, имеющие допуск госструктур, значит, огромная масса волонтеров туда не попадет. А ведь в Крымске именно эти люди в первые часы после трагедии оказывали необходимую помощь. С поисковиками еще сложнее: у них нет бюджета, они разорятся на обучении и обмундировании своих волонтеров. Кроме этого, против них работает пункт закона о запрете разглашать информацию, полученную в процессе волонтерской деятельности. Поисковики часто приезжают в район, где исчез человек, а полиция отказывается им помогать, и заставить правоохранителей что-то сделать может только опасение, что волонтеры опубликуют информацию о нежелании конкретных чиновников оказать помощь в поисках. Если этот "рычаг" у поисковиков отберут, это может стоить кому-то жизни".

Проект закона о волонтерстве разрабатывался и обсуждался так долго и упорно, что вызвал в среде НКО самые разные предположения, в том числе и конспирологические. Так, довольно часто высказывается мнение, что власть решила взять под контроль не просто волонтерство, а самую активную часть граждан, не желающих мириться с несправедливостью и готовых эту несправедливость исправлять на всех уровнях. "Я знаю о такой точке зрения, отчасти я с ней согласна,— говорит Елена Альшанская,— но думаю все же, что данная инициатива — это желание определенных чиновников создать структуру, которая будет заниматься волонтерами — контролем, учетом, и на все это будет выделено госфинансирование".

Юрий Белановский убежден, что законопроект на самом деле лоббирует интересы госструктур, уже имеющих при себе волонтерские движения и желающих эти отношения отрегулировать. Самые крупные структуры такого рода, по его мнению, это МЧС и пожарные. Кроме этого, есть госструктуры, обеспечивающие волонтерской поддержкой региональные и федеральные спортивные мероприятия; а также проправительственные молодежные организации, которые используют волонтерство для политических акций, экологических или социальных проектов (например, для поздравления ветеранов ко Дню Победы). "Это большое количество организаций, у которых есть своя внутренняя логика,— говорит Белановский.— Они привыкли взаимодействовать с государством на основе регламентирующих документов, по принципиально деловым отношениям: заказ--ресурс--бюджет. Если нужно перевезти 5 тыс. волонтеров на тушение пожара, значит, организация получит квоту на перевозку, суточные и так далее. Для этих организаций важно вписать волонтеров в свои отношения с властью, они воспринимают волонтеров как некую рабочую силу, которая может выполнять определенные госзадачи, при этом почти бесплатно. Но из этой схемы выпадает довольно большая неформальная группа волонтеров, которые сформировались ради каких-то добрых дел. Мы можем говорить о десятках таких серьезных и авторитетных организаций по всей стране, которые и протестуют сейчас против этого закона".

В начале августа на Селигере несколько лидеров волонтерских движений провели семинар для участников молодежного лагеря. Участникам задали вопрос: "Что для вас важно узнать о волонтерской организации, чтобы вступить в нее?" Для участников, приехавших из регионов, главным оказалась информация о том, получает ли волонтерская организация государственные гранты. "Для регионов это очень показательно, в отличие от крупных центров,— считает Белановский,— в регионах нет денег, фандрайзинг слабо развит, волонтерство воспринимают как некую госуслугу. Многие там уверены, что волонтера нужно мотивировать на работу (почти манипулировать им), но я не представляю себе, как я могу позволить человеку прийти к инвалиду, если этот человек "замотивирован" — ведь это встреча двух людей, тут важно искреннее желание помочь".

По сути, новый законопроект, по мнению экспертов, разделяет волонтерское движение на две части: "государственных" волонтеров, которые получат дополнительную мотивацию, права и ресурсы, и независимых, у которых появятся дополнительные трудности. А, поскольку независимое волонтерство в России только встает на ноги, то госрегулирование и ограничения, предлагаемые новым законопроектом, могут разрушить саму идею волонтерства в том виде, в каком оно существует во все мире.

К такому выводу пришли 25 июля участники круглого стола, проведенного Комиссией Общественной палаты по развитию благотворительности и волонтерства, рекомендовавшие Госдуме отклонить законопроект в первом чтении. Участники дискуссии отметили, что "огосударствление института добровольчества дает основание полагать, что законопроект все же нацелен на создание именно государственной системы добровольчества", признав при этом, что это делается с целью экономии бюджетных средств. Вызвала сомнения у комиссии и законность нормы о возможном запрете на одностороннее расторжение договора со стороны волонтера: из текста законопроекта следует, что добровольческая организация может заключить с добровольцем договор на выполнение работы на определенный срок без права его расторжения. Отсюда следует вопрос, не превращает ли такой договор добровольца в бесплатную рабочую силу. А если учесть, что отдельной строкой в законопроекте упоминается возможность участвовать в качестве волонтеров для иностранных граждан, то возникает опасение, что под видом волонтерства какие-то организации будут просто использовать трудовых мигрантов, не оплачивая их труд.

Между тем некоторые представители волонтерских организаций, работающих с социальными учреждениями, убеждены, что власти могли бы по-настоящему помочь развитию отношений некоммерческого сектора и государства, если бы стимулировали сотрудничество детских домов, интернатов, ПНИ с волонтерскими организациями. Это помогло бы сделать систему госучреждений, в которые гражданское общество сейчас не имеет доступа, более открытой. По словам специалиста по усыновлению благотворительного фонда "Волонтеры в помощь детям-сиротам" Алены Синкевич, сегодня волонтеры, работающие в учреждениях соцзащиты, иногда сталкиваются с нарушением прав ребенка или взрослого, но не могут об этом рассказать, потому что учреждение тут же разорвет с волонтерской организацией контракт "за нарушение конфиденциальности информации". Новый закон в этом смысле создаст еще больше проблем, поскольку в нем четко сказано, что волонтер не имеет права нарушать конфиденциальность любого вида информации, полученной в ходе его деятельности.

"В США из зарегистрированных некоммерческих организаций 30% — общественные, это не обязательно волонтеры, это могут быть родительские сообщества, различные фонды,— говорит Синкевич.— Важно, что они не подчиняются вертикали власти, поскольку от власти не "кормятся". Они независимы, и это важно, потому что развивает систему общественного контроля и способствует открытости учреждений".

В начале лета этого года некоммерческая организация "Благотворительный фонд помощи детям "Милосердие"" обратилась в аппарат уполномоченного по правам человека Владимира Лукина с просьбой разобраться в конфликтной ситуации: несколько лет фонд сотрудничал с психоневрологическим интернатом в городе Звенигороде, а весной этого года руководство интерната в одностороннем порядке расторгло договор. Официальной причиной расторжения названо "несоблюдение внутреннего распорядка учреждения", а неофициально волонтеров обвинили во вмешательстве во внутренние дела интерната. При этом администрация интерната несколько лет подряд присылала в фонд благодарственные письма за сотрудничество и участвовала в проводимых НКО праздничных мероприятиях.

Волонтеры утверждают, что разлад с руководством учреждения начался давно. "Каждый раз, когда пациенты интерната жаловались волонтерам на несправедливые, по их мнению, действия персонала, мы полагали, что это можно исправить, что такое отношение к пациентам не со зла,— рассказывает директор фонда "Милосеодие" Любовь Кубанкова.— Мы узнавали, что у живущих в интернате людей отбирают значительную часть их пенсии в виде какого-то "налога", а тех, кто не хочет "налог" отдавать, не выпускают из интерната на работу, лишая пропуска; что к некоторым применяются насильственные методы, заключают их в карцер, хотя они совершенно этого не заслуживают; что часто пациентам с незначительными нарушениями ментальности дают тяжелые психотропные препараты, чтобы их "контролировать"; что люди, лишенные дееспособности, совершенно бесправны, и даже если человек лишился этой дееспособности необоснованно, у него практически нет шансов ее вернуть — пересмотр просто не осуществляется. Каждый раз мы пытались сгладить конфликт, договориться с администрацией, повлиять на смягчение меры наказания по отношению к пациентам. Но с каждой нашей попыткой заступиться за права живущих в ПНИ стена отчуждения с руководством учреждения только росла, нас воспринимали как врагов. Если бы мы молчали, то, конечно, устраивали бы руководство интерната".

Критической точки отношения волонтеров и интерната достигли минувшей зимой. Несколько человек, живущих в интернате, при помощи фонда "Милосердие" смогли устроиться на звенигородский завод "Анипласт", и именно туда зимой этого года прибежала, по словам волонтера Ларисы Рыжиковой, молодая пациентка интерната Настя, босиком по снегу. Девушка утверждала, что к ней применялись насильственные действия. Пока Настя пряталась на заводе, сотрудники предприятия вызвали волонтеров, у которых она попросила помощи в составлении заявления в прокуратуру. "Заявление в прокуратуру от ее имени подали, однако уже на следующий день Настю заперли в психиатрической больнице на месяц, а вышла она оттуда в совершенно подавленном состоянии",— рассказывают волонтеры.

Этот случай накалил обстановку еще сильнее, и вскоре администрация расторгла контракт с волонтерами. Волонтеры приходили в интернат более трех лет, приносили конфеты, рождественские подарки, книги, альбомы и краски. Для того чтобы регулярно снабжать интернат гуманитарной помощью, фонд нашел несколько крупных благотворителей. "У многих пациентов вообще никого из родных нет,— говорит Кубанкова,— они очень одиноки. Мы для них стали друзьями, близкими людьми. Неудивительно, что они к нам приходили со своими откровениями и жалобами".

Теперь волонтеры фонда в интернат больше не приходят. Все факты нарушений прав человека в ПНИ с фамилиями медперсонала и пациентов, они передали в аппарат уполномоченного по правам человека при президенте РФ, депутатам Госдумы и в Общественную палату. Общественная комиссия из представителей этих ведомств уже бывала в интернате, а на момент сдачи номера в печать там побывал и уполномоченный по правам человека при президенте Владимир Лукин. Как заявил "Власти" один из членов комиссии, помощник депутата Смолина Сергей Колосков, у комиссии есть пока только "предварительные выводы", но "доказательств нарушения волонтерами договора с интернатом" он не увидел. "Сейчас юристы фонда готовят документы в суд. Для нас главное — не собственно наше присутствие в ПНИ, а то, что люди, которые там остались, совершенно бесправны. И очень важно помочь им, не оставить их один на один с администрацией",— объясняет Кубанкова.

Сегодня система взаимоотношений волонтеров и государства такова, что в таком конфликте правым почти всегда остается учреждение. До тех пор пока госучреждения могут разорвать договор с волонтерами в одностороннем порядке, а волонтеры не имеют возможности доказать свою правоту, развитие настоящей гражданской активности в этой области вряд ли возможно. Ведь, по сути, сегодня волонтеры могут находиться в этих учреждениях только при условии, что будут молчать обо всех нарушениях. А это лишает смысла саму волонтерскую деятельность.

Правда, во многих НКО считают, что решение этих проблем зависит в первую очередь от самого неправительственного сектора. "Такие проблемы решаются только путем консолидации сектора НКО, выхода на системное взаимодействие с органами местной исполнительной власти,— убежден руководитель Союза волонтерских организаций и движений Владимир Хромов.— Необходимо добиваться возможности предоставлять объективную информацию. Другого пути нет. Никакой закон это не отрегулирует. Потому что причина, по которой можно не пустить волонтеров в социальные учреждения, найдется всегда. Самое простое — объявить карантин: "У нас карантин, Вы не имеете права заходить". И действительно не имеют. И этот карантин может длиться месяцами".

В свою очередь, руководитель благотворительного фонда "Волонтеры в помощь детям-сиротам" Елена Альшанская полагает, что стимулировать развитие сотрудничества между НКО и госучреждениями все же возможно. "Я не думаю, что необходимо отдельно фиксировать в законе обязательство заключать договоры между госучреждениями и волонтерскими организациями,— считает она.— Потому что никакое принуждение к сотрудничеству ни к чему хорошему не приведет, тем более если мы говорим о добровольчестве. Но я думаю, что стимулировать развитие таких взаимоотношений возможно: если бы руководители департаментов, местные органы власти издали некие рекомендации, которыми поощряли бы подведомственные госучреждения сотрудничать с волонтерами, это работало бы лучше. В конце концов, можно было бы придумать конкурс на звание "самого открытого учреждения" района или области, это тоже стимулировало бы чиновников в интернатах и детских домах".

По мнению Альшанской, западная система государственных социальных учреждений открыта для общественного контроля из-за "нормальных общественных установок": "Там считается, что партнерство — это хорошо, и если учреждению не хватает собственных ресурсов для реализации каких-то хороших идей, то привлечь ресурсы со стороны — это здорово и правильно. Но там эта система формировалась долгие годы, а мы в самом начале пути".