Венецианская комиссия (ВК) обнародовала первое из решений в отношении Украины, утвержденных в конце минувшей недели (см. "Ъ" от 17 июня). ВК жестко раскритиковала закон о референдуме, принятый по инициативе Партии регионов, отметив, что идея изменения Конституции на референдуме противоречит международным стандартам, а нормы закона позволяют манипулировать волеизъявлением. Мнение ВК не является обязывающим для Украины, но применение закона после столь жесткой его оценки будет негативно воспринято Западом.
Фото: Владислав Содель, Коммерсантъ
В понедельник поздно вечером на сайте комиссии Совета Европы "За демократию через право" (более известной как Венецианская комиссия) был обнародован вывод ВК о соответствии демократическим стандартам закона о референдуме. Этот закон, как известно, был принят в конце работы Верховной рады минувшего созыва, формальным инициатором его рассмотрения являлась Партия регионов, хотя источники "Ъ" неоднократно заявляли, что на его принятии настояла администрация президента.
Украинская власть отказалась передавать документ на анализ ВК, поэтому он был направлен туда мониторинговым комитетом Парламентской ассамблеи Совета Европы. О том, что ВК выскажет ряд критических замечаний по содержанию документа, было известно заранее, поскольку ряд норм, представленных в нем, противоречит прежним выводам ВК. Но обнародованный вчера вывод комиссии оказался вовсе разгромным.
Не вдаваясь в анализ процедуры принятия закона (оппозиция настаивает, что его приняли не персональным голосованием, в зале присутствовало не более ста депутатов), эксперты ВК напомнили: "Законодательство, регулирующие фундаментальные права, должно приниматься открыто, после публичных дебатов, при широкой поддержке со стороны разных политических сил и гражданского общества". Рассматриваемый закон был поддержан ПР без обсуждения и без учета предложений других фракций.
Основные претензии ВК касаются норм о проведении референдумов по народной инициативе, в том числе референдума о внесении изменений в Конституцию без участия парламента в этом процессе. "ВК ранее уже настаивала, что конституционная реформа должна проводиться в четком соответствии с определенными действующей Конституцией нормами, путем принятия решения двум третями состава ВР", — напоминает документ.
ВК отмечает, что данный закон не ограничивает круг вопросов, выносимых на референдум, что позволяет инициаторам референдума брать на себя конституционные функции ветвей и органов власти. "Ничто не препятствует проведению референдума по вопросам, которые отнесены Конституцией к полномочиям президента или парламента, к примеру, об увольнении высших представителей власти", — отметили эксперты, уточнив, что такой порядок противоречит международным демократическим стандартам.
Отсутствие ряда ограничений, предусмотренных нормами Совета Европы, и несогласованность закона с национальным законодательством дает власти возможность для манипулятивного использования механизма всенародного волеизъявления, уверены в Венецианской комиссии. "Ряд положений противоречит конституционным нормам и может привести к политически мотивированным манипуляциям при проведении референдума... ВК уже уведомляла Украину об этом в предыдущих выводах, но, к сожалению, новый закон содержит те же нормы", — подчеркивает документ.
Во вступительной части вывода ВК подчеркивается, что комиссия в данном случае не концентрировала внимание на иных разделах закона, кроме проведения референдума по народной инициативе. Тем не менее, эксперты решили коротко отметить недемократичность некоторых положений, регулирующих процедуру подготовки всенародного волеизъявления.
Так Венецианская комиссия высказала "удивление тем, что никакие национальные наблюдатели, помимо представителей инициативных групп", не считаются участниками процесса. "Это может привести к неравному положению сторонников и оппонентов референдума", — отмечает документ. Оговоренный законом порядок формирования участковых и территориальных избиркомов "создает риск того, что в комиссиях не окажется представителей разных политических сил и гражданского общества", подчеркивается в выводах ВК.
Украинские эксперты также неоднократно заявляли, что закон о референдуме лишает прав наблюдения за подсчетом голосов, голосованием и подготовкой к нему тех представителей гражданского общества, кто выступает против вынесенных на плебисцит предложений, а избиркомы будут сформированы исключительно из представителей власти.
Отдельно украинские эксперты отмечали, что закон ограничивает возможность агитации для противников вопросов референдума. Коротко об этой проблеме упомянули и эксперты венецианской комиссии. "Сбалансированное представление позиций должно гарантироваться в результате разных точек зрения в разных медиа, а не в результате требования (о балансе позиций), предъявляемого к ним".
Необходимо отметить, что ВК является консультативным органом Совета Европы и не имеет полномочий давать указания украинской власти. Его выводы не носят юридически обязывающий характер, и формально Киев может отказаться прислушаться к ним.
Тем не менее, игнорирование столь жестких возражений Венецианской комиссии политически весьма рискованно для украинской власти. Любой случай применения закона неизбежно будет вынесен на рассмотрение мониторингового комитета ПАСЕ и станет поводом для протестов Евросоюза, который ориентируется на выводы ВК при анализе процессов в Украине.