В погоне за длинным рублем
Рынок российских инфраструктурных проектов оценивается в 30 трлн рублей. Государство такой объем средств на приведение в порядок изношенной инфраструктуры направить не может. В игру должны вступить частные инвесторы. Но государственно-частное партнерство заплутало в правовом поле.
В общей сложности сейчас в России действует более полусотни законов о ГЧП, которые по факту работают редко, так как плохо увязываются с другими, в том числе и федеральными законами
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
Первой формой ГЧП в России стал один из самых сложных вариантов — концессия. Как признавался исполнительный вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов, который участвовал в разработке федерального закона "О концессионных соглашениях", документ получился довольно жесткий и предполагал лишь классическую концессию, то есть схему "строительство-передача-эксплуатация", когда инвестор строит объект, передает его государству, а затем эксплуатирует.
Другие схемы, такие как BOOT (Build-Own-Operate-Transfer — "строительство-владение-эксплуатация-передача"), BOO (Build-Own-Operate — "строительство-владение-эксплуатация") и BOT (Build-Own-Transfer — "строительство-владение-передача") появились через год, в 2006 году, в региональном законе Санкт-Петербурга. Сергей Собянин, в бытность свою мэром Москвы, заявил, что регион не собирается принимать собственный закон о ГЧП. То есть в Москве пока возможна только схема концессионных соглашений.
В общей сложности сейчас в России действует более полусотни законов о ГЧП, которые по факту работают редко, так как плохо увязываются с другими, в том числе федеральными, законами. Примерами успешных проектов могут похвастаться единицы. Если говорить точнее — только один Петербург.
Но даже те крупные федеральные проекты, которые сегодня реализуются совместно с бизнесом (такие как трасса "Москва — Санкт-Петербург" или "Западный скоростной диаметр"), в Петербурге не вполне, по мнению экспертов, реализуют идею ГЧП.
Инвесторам покажут
Власти уповают на федеральный закон, который уже принят Госдумой в первом чтении. Законопроект описывает общие понятия, принципы и механизмы, определяет рамки. Федеральная антимонопольная служба уже высказала свои претензии. В ФАС опасаются коррупционной составляющей. Но в Госдуме рассчитывают ко второму чтению провести необходимые доработки, в том числе более точно прописать механизмы ответственности и контроля.
Принятие нового закона должно позволить использовать схемы ГЧП в ЖКХ, медицине и даже экологии и оборонно-промышленном комплексе. Не говоря уже о социальной и транспортной инфраструктуре, создание которой в последние годы не обходится без государственно-частного партнерства.
Ранее высказывались мнения, что федеральный закон может быть принят в весеннюю сессию. Однако придется, видимо, подождать до осени. Документ носит рамочный характер и предстоит еще поработать над нормативной базой. Профильные министерства уже высказали свои предложения по этому поводу.
Принятие закона и создание нормативной базы, однако, не означают скорого воплощения их в реальности. Анализ ведущего успешного международного опыта в сфере развития ГЧП показывает, что само по себе принятие закона ничего не меняет. Безусловно, факт его разработки и прохождения в первом чтении — позитивный знак для экономики в целом. По мнению главы комитета Госдумы по собственности Сергея Гаврилова, первые проекты могут появиться не ранее чем через год-два после того, как все законотворческие процессы будут завершены. Он уверен, что частные инвесторы, когда увидят понятные механизмы, сначала опробуют простые формы, а затем станут заключать долгосрочные соглашения.
Для того чтобы привлечь частные инвестиции в инфраструктуру, нового закона недостаточно, убежден управляющий партнер юридической фирмы "Качкин и партнеры" Денис Качкин. "Он лишь устранит некоторые юридические риски и определит основные правила игры. Следующим необходимым условием для старта, именно для старта, так как об успехе можно будет говорить только лет через пять, а с нашими российскими темпами — и через все десять, является создание органа власти, уполномоченного реализовывать государственную политику в сфере ГЧП", — поясняет юрист. По его мнению, только в этом случае у России есть шансы получить реальные проекты и прозрачные конкурсы. "Иначе инвесторы просто не поверят в нашу искренность и открытость, а мы так и будем продолжать сидеть у разбитого корыта в век высоких технологий и глобальной конкуренции за международные финансы", — предостерегает Денис Качкин.
ГЧП для Эйфелевой башни
Руководитель практики "Недвижимость. Земля. Строительство", партнер юридической фирмы Vegas Lex Игорь Чумаченко полагает, что принятие федерального закона позволит применять современные и проверенные на практике за рубежом формы партнерства, получить необходимые инвесторам гарантии, устранить большую часть правовых рисков.
Первопроходцем в схемах ГЧП считается Великобритания. В 1993 году там была принята программа Private Finance Initiative — PFI ("частное финансирование"). Похожая концепция уже существовала в Австралии. Именно британцы и австралийцы сейчас наиболее активно используют государственно-частное партнерство
Моделей ГЧП и сфер применения множество. Самые распространенные области: транспорт, строительство и обслуживание социальной инфраструктуры. В Венгрии, к примеру, на основе ГЧП организованы некоторые кладбища. Знаменитая Эйфелева башня — также пример эффективного ГЧП. Мэрия Парижа заключила контракт с управляющей компанией SETE, по которому последняя на десять лет получила право обслуживать символ Парижа. Главная обязанность SETE — поддержка хорошего технического состояния памятника. Кроме того, компания была обязана разработать проект развития Эйфелевой башни. В результате павильоны, в которых сейчас расположены сувенирные лавки, будут заменены двумя новыми. Один будет превращен в актовый и конференц-зал, другой объединит магазины, кафе, выставочный зал.
Время консерваторов
В Петербурге приостанавливают проекты ГЧП. По словам Дениса Качкина, город продолжает исполнять те соглашения, которые были заключены ранее. Речь идет о Пулково, Западном скоростном диаметре, социальной инфраструктуре в "Славянке". Новинкой можно считать только разработку концепции по расширению 40-й больницы и строительства дополнительного реабилитационного корпуса. "К сожалению, приходится констатировать, что свои позиции лидера в сфере ГЧП Петербург утратил. Налицо отсутствие какого-либо интереса действующей администрации города к продолжению активной инвестиционной политики. Следствием этого является снижение рейтинга города по результатам многочисленных социальных и экономических исследований", — отмечает Денис Качкин. По мнению Алексея Чичканова, в городе пока не стоит ожидать проектов ГЧП в масштабах, которые были ранее. По его словам, настало время более консервативной политики.
В основном государственно-частное партнерство подразумевает долгосрочное привлечение инвестиций. В частности, речь может идти о банковском финансировании от десяти лет. Для привлечения банков в проект неопределенность в нем должны быть сведена до минимума. Требуется тщательная подготовка проекта. В среднем на это уходит два-три года. Во многих странах в проекты ГЧП инвестируют пенсионные фонды. Объем вложений может доходить до 20% от всех средств, которые есть в их распоряжении. В России такой практики пока не существует.
Альтернативы государственно-частному партнерству фактически не существует. В противном случае нынешние проблемы с инфраструктурой будут решаться непомерно долго. По мнению специалистов, ГЧП-проекты позволяют их решить за гораздо более короткий срок. Для этого государство должно согласиться на долгосрочные финансовые обязательства и тесное партнерское взаимодействие с инвестором.