На оптовом рынке не существует истины в последней инстанции
реформирование
На рынке электроэнергетики грядет очередная реформа. Как известно, в последние годы произошел форсированный скачок цен на электроэнергию. Для улучшения ситуации на рынке вводится модель двусторонних долгосрочных договоров между генерирующими компаниями и конечными потребителями. О преимуществах и рисках новой модели организации рынка электроэнергии рассказывает руководитель департамента исследований ТЭКа Института проблем естественных монополий АЛЕКСАНДР ГРИГОРЬЕВ.
— Почему именно сейчас возникла необходимость смены модели рынка электроэнергии?
— С 1999 по 2008 год в российской электроэнергетике шла реформа. Нынешняя смена модели на оптовом рынке электроэнергии — это один из элементов процесса по комплексному решению проблем, накопившихся в постреформенный период и в значительной степени сформированных в ходе самой реформы. И главная из них — рост цен на электроэнергию для конечного потребителя. За последние четыре года цены на рынке приблизились к ценам развитых стран. И в ноябре 2012 года мы по уровню цен в промышленности — а это основной потребитель электроэнергии — догнали США. Это значит, что определенная граница пройдена и наша промышленность стала платить больше, чем американская. Конечно, у этого есть свои причины. В США рост цен на электроэнергию затормозил рост добычи сланцевого газа: на протяжении последних шести-семи лет для промышленных потребителей цена на электроэнергию колеблется в районе 6-7 центов. У нас в это время шла реформа, и надо признать, что за четыре года рост цен на электроэнергию был колоссальным.
— Поэтому произошел форсированный рост цен на электроэнергию?
— Во-первых, за счет резкого роста стоимости услуг сетевого комплекса, что было обусловлено как неудачным введением RAB-регулирования, так и непрозрачностью инвестиционных программ сетевиков, да и самого тарифообразования на местном уровне.
Например, в чистом поле строится подстанция с новейшим современным оборудованием, которая используется на 5%, так как инвестор когда-то пообещал построить там завод или жилой квартал. Он договорился с губернатором, тот, в свою очередь, с сетевиками, они поставили подстанцию, а она не нужна, потому что инвестор ничего рядом с ней не построил, а потребители все это вынуждены оплачивать, потому что построенный объект включен в тариф. Никакого механизма ответственности нет, а цена на электроэнергию растет, ведь объекты построены — затраты на них надо возвращать.
Во-вторых, общий рост цен на электроэнергию произошел за счет локального роста цен в генерации, может быть, меньшего, чем в сетях, но тем не менее тоже весьма серьезного. Важно понимать, что от роста цен страдает прежде всего крупная энергоемкая промышленность: металлургия, химия, машиностроение. Дело в том, что с начала реформы на рынке электроэнергии применялась модель ДПМ — договоры на поставку мощности. Изначально цель этих договоров была благая: ДПМ обязывали инвесторов, которые покупали активы в генерации, к строительству новых мощностей. Инвесторы строят мощности, но условия, на которых это происходит, почти полностью освобождают их от каких-либо предпринимательских рисков и ответственности. Они в любом случае свои деньги за определенный промежуток времени отобьют. Более того, часть вложенных средств они могут окупать за счет продажи электроэнергии. А сроки окупаемости этих проектов оказываются даже короче изначальных расчетов. Разумеется, всем это понравилось, и создалась ситуация, когда генерирующие компании развернули борьбу не за потребителя, а за возможность заключения ДПМ.
Последние договоры по модели ДПМ, то есть по строительству новых мощностей, заканчивают свое действие в 2017 году. И ситуация складывается следующая: цены на электроэнергию уже высокие, а как жить после окончания договоров ДПМ пока не ясно.
— Каковы оценки экспертного сообщества? Можно ли разрешить ситуацию с ценами на электроэнергию с помощью модели двусторонних долгосрочных договоров, которую предлагает сейчас внедрить правительство?
— При этой модели потребители договариваются с поставщиками электроэнергии напрямую на долгосрочных условиях, без какого-либо государственного регулирования цен. Соответственно, у генераторов появляются предпринимательские риски, конкуренция. Государство в данном случае никому ничего не гарантирует — вот два субъекта, которые заключили между собой договор, как в любых рыночных отношениях. По сравнению с ДПМ новая модель — это, безусловно, прогресс. Но радоваться по этому поводу не стоит: у новой модели есть свои риски. За введение двусторонних договоров ратует в основном крупная промышленность, и для нее ситуация должна улучшиться, или, во всяком случае, появляется такой шанс. Однако при этой схеме могут пострадать малые и средние потребители, а также энергодефицитные регионы. Ведь для генерирующих компаний привлекательны в первую очередь крупные потребители — именно им достается самая лучшая и дешевая энергия. Остальные получают уже по остаточному принципу, а значит, подороже.
Кроме того, несмотря на важность структуры оптового и розничного рынков, ключевым фактором остается эффективность сетевого комплекса. Даже если модель двусторонних договоров будет способствовать снижению цен на электроэнергию, это не приведет к повышению эффективности в сетевом комплексе. А если не будет повышаться его эффективность, любой прирост эффективности в других сегментах электроэнергетики будет съеден сетями.
На оптовом рынке не существует истины в последней инстанции. Но ситуация с ДПМ привела сейчас к тому, что после 2017 года у нас нет новых проектов в тепловой энергетике, которая работает на угле и газе. Подход к реформе должен быть взвешенным, но все же не стоит затягивать с определением будущего рынка электроэнергии, иначе мы можем столкнуться с перспективным дефицитом генерирующих мощностей.
— Не будет ли ситуация с сетями снова способствовать повышению цены на электроэнергию? Как, по-вашему, решается проблема повышения эффективности сетей?
— Да, все, что связано с сетями,— это вопрос номер один. На мой взгляд, в правительстве эту проблему осознают. Сколько было выпущено стратегических документов по сетям — такого количества не было принято, наверное, за все десять лет реформы в электроэнергетике. В документах признаются проблемы высокой себестоимости сетей, завышенных операционных издержек. Это очень важно, так как признание проблемы — это первый шаг для ее решения. Вторым шагом, на мой взгляд, должно стать создание механизма публичного общественного контроля за тарифообразованием и инвестиционными программами в сетевом комплексе. Естественная монополия сама по себе не будет повышать свою эффективность, если на нее не будут оказывать давление извне. Для нее необходим эффективный регуляторный механизм, который должен дополняться общественным контролем. И тогда все смогут увидеть, по той ли цене мы строим и там ли мы строим. Сегодня есть все предпосылки для создания эффективного механизма общественного и экспертного контроля. Могу привести в пример ФСК, которая уже проводит общественные слушания. Так что если будет политическая воля, то подобные механизмы будут запускаться.
— А почему, как вы думаете, правительство остановилось именно на этой модели рынка? Ведь существует несколько моделей, которые успешно применяются в международной практике.
— Когда речь идет о международном опыте, то главное для нас — его применимость в российских условиях. Вариантов масса, и механизм, успешно применяющийся в одной стране, может показать свою полную несостоятельность в другой. Например, я являюсь сторонником модели единого покупателя, при которой электроэнергию на оптовом рынке покупает независимая от остальных участников рынка или просто подконтрольная государству структура. Это такой мини-госплан: делается адекватный прогноз спроса, дается справедливая оценка экономики проектов в генерации, стоимости топлива и т. д., под них выстраиваются отношения с генерирующими компаниями. Такая модель успешно действует в Южной Корее. Почему бы нам не применить эту модель? Но для нее нужен очень сильный и опытный регулятор, как в западных странах, где регулирующие органы существуют давно и накопили колоссальный опыт. Поэтому у них в случае применения той или иной модели механизм выстраивания отношений с генерирующими компаниями всегда прозрачен. У нас же эту модель ввести нельзя: посмотрите, как сегодня на низовом уровне, в местных органах тарифообразования, устанавливаются тарифы на услуги сетей: никакой прозрачности, лоббизм и т. д. Если такую модель принять сегодня, то мы рискуем получить эту же непрозрачность в генерации, но уже на федеральном уровне, в рамках всей страны. Но и модель двусторонних договоров тоже не панацея, и сейчас трудно сказать, как она будет работать. Потому что даже ее разработчики не берутся сказать, сколько будет стоить килловат-час через пять-десять лет ее применения.