Один закон ничего не изменит
С 1 января 2014 года закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд будут регулироваться новым документом, выпущенным Минфином. Участники круглого стола, организованного ИД "Коммерсантъ", сходятся во мнении: чтобы изменить сложившуюся схему госзаказа, новому закону необходима инфраструктура.
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
В конце марта Совет федерации РФ одобрил законопроект "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Он призван структурировать рынок, который раньше регулировался законом о размещении госзаказов N 94-ФЗ, выпущенным в 2005 году. ИД "Коммерсантъ" инициировал круглый стол для того, чтобы выяснить, какие перспективы открывает новый документ при решении проблем государственной закупочной системы и далеко ли он ушел от предшественника.
Закон вступит в силу 1 января 2014 года, однако участники круглого стола говорят о большом количестве в нем отлагательных норм, сроки которых не определены. Кроме того, не названы лица и органы, ответственные за принятие этих норм. По словам начальника инспекции Счетной палаты РФ по комплексному контролю и аудиту приобретения товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд Ольги Анчишкиной, выступившей модератором дискуссии, от того, насколько скоро будет распределена эта ответственность, зависит безболезненность перехода на новую контрактную систему. Она напоминает, что 94-ФЗ регламентирует деятельность заказчиков пошагово. Тот же процедурный подход применен в новом документе. "Но если закон сложный, если он требует объяснений и уточнений, он оставляет место для коррупционной составляющей", — предостерегает эксперт.
Владимир Лобастов, советник адвокатского бюро "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры", сомневается в конституционности отдельных положений нового закона. По его словам, участникам, заключающим договоры по госзаказу, необходима возможность изменения условий сделки при определенных обстоятельствах после заключения контракта. Однако в законе о федеральной контрактной системе, так же как и в существующем 94-ФЗ, такая возможность предоставлена только тем участникам, которые получают многомиллиардные заказы. "Было бы правильно, чтобы законодатель дал всем добросовестным исполнителям возможность изменения сделки. Для предотвращения возможных злоупотреблений можно было бы установить специальный механизм контроля. Например, уведомление или согласование с ФАС, публикация текстов изменений, также можно определить основания и сроки для обжалования", — предлагает он.
Руководитель Санкт-Петербургского УФАС России Александр Беляев дополняет, что в государственной контрактной системе, помимо 94-ФЗ, существует закон, регулирующий закупки отдельными видами юридических лиц (223-ФЗ) и государственный оборонный заказ (275-ФЗ). "По мнению Федеральной антимонопольной службы, должна быть введена единообразная административная ответственность, наступающая как в отношении государственных заказчиков, так и в отношении заказчиков среди акционерных обществ, которые попадают под 223-ФЗ. На данный момент он не предусматривает никакой ответственности за нарушения, допущенные в ходе размещения заказов, в возможности этого закона как инструмента контроля за деятельностью заказчиков участники размещения просто не верят. В связи с этим правительством РФ вносится в Государственную думу Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты РФ". В нем предусматривается административная ответственность за нарушение порядка процедуры торгов, в том числе, установленного 223-ФЗ, рассмотрение которого осуществляется в соответствии со ст. 18.1 закона о защите конкуренции", — объясняет руководитель УФАС.
Кроме того, с этого года антимонопольная служба совместно с Федеральной службой по оборонному заказу будет осуществлять контроль над гособоронзаказом, прежде всего, в части необоснованного завышения цен на товары и услуги, поставляемые организациями, занимающими доминирующее положение.
Необходимость очерчивания ответственности подчеркивает и Александр Ольховский, член экспертного совета комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной думы РФ. Он утверждает, что переход на ФКС не сможет изменить систему госзакупок, если не связать его с Уголовным, Налоговым кодексами и другими элементами системы. "Пока у людей, организующих закупки, не будет опасности, что их найдут и накажут, пока не будет борьбы с незаконными доходами в госсистеме, пока не будет конфискации имущества, добытого незаконным путем, закон не будет выполнять свою роль", — поясняет представитель Государственной думы.
Президент СРО НП "Центр объединения строителей "Сфера-А"" Илья Константинов считает, что законодательство о госзаказе негативно повлияло на строительную отрасль, на которую приходится до 40% всех сделок на электронных площадках. В первую очередь участие компаний-однодневок в аукционах с понижением цены в два раза сказывается на профессиональных участниках — крупных и средних строительных компаниях. Это привело к необходимости выделения строительных тендеров на отдельную площадку под контролем саморегулируемых организаций, объединяющих более 160 тыс. российских компаний. "На единой строительной тендерной площадке (ЕСТП СРО) мы предоставляем саморегулируемым организациям возможность исключать недобросовестных членов, отсекаем возможность участия неспециалистов в строительном рынке. А самим строителям больше не придется искать нужный им заказ. Они будут понимать, что максимальное количество заказов строительного характера размещено именно на ЕСТП СРО, которая учитывает все инновации нового закона о контрактной системе, в том числе? предоставляет возможность проведения всех видов торгов", — перечисляет он преимущества этой инициативы. Илья Константинов уверен, что в этом случае саморегулируемые организации смогут реально отвечать за строителей — участников площадки.
Идею коллеги поддерживает генеральный директор "Первого строительного объединения" Николай Сорокин. Основными локомотивами экономического роста страны он называет нефтяную и строительную отрасли. "Есть проблема отсутствия подряда для малых и средних предприятий. Система построена таким образом, что побеждают глубоко аффилированные предприятия — с бюджетом, с лоббистами, с крупными банками. Вся система выстраивается в интересах крупного бизнеса. Если СРО получит возможность в рамках единой площадки обмениваться информацией, создавать единые подходы к притоку кадров, использованию рынка стройматериалов, если будет возможность размещать госзаказы, мы снизим зависимость от "нефтянки"", — прогнозирует он.
Владимир Евсеев, президент союза литейщиков Санкт-Петербурга, эксперт Федерального агентства инновационного развития регионов России (АИРР), Законодательного собрания Петербурга по экономике и промышленности, также считает, что унификация всех отраслей экономики страны в одном документе невозможна. "Закон — это максимум 40 страниц, где в основу положены базовые критерии. Все остальное — подзаконные акты. У нас свои интересы, у строителей свои. Нельзя регламентировать положения для всех в одном законе: заказ, его реализацию и контроль. Кроме того, оборонный заказ — это особая система, не зря его уже выделили в самостоятельный закон", — констатирует он. По мнению Владимира Евсеева, выстраивание цепочки реализации заказа должно контролироваться специальным органом власти. На всех стадиях (рассмотрение госзаказа, торги, реализация — вплоть до закрытия контракта) — представители экспертного сообщества должны сопровождать процесс.
Немало внимания было уделено тому, что для более гладкого перехода на работу по новому закону нужна адекватная инфраструктура — институты и сервисы, необходимые для работы федеральной контрактной системы. В качестве сервисной составляющей первым делом выступают электронные торговые площадки. По словам генерального директора ЗАО "ММВБ-ИТ" (оператора ЭТП ММВБ) Евгения Эллинского, они должны поставлять широкий спектр услуг. Первым делом — в электронном виде позволять необходимые способы размещения заказа, документооборот, подтверждение банковских гарантий. А также обеспечивать интеграцию единой информационной системы с автоматизированными системами заказчиков, автоматизированную процедуру тендерного кредитования. Важную роль играет вывод по требованию заказчика статистической и аналитической информации в понятном виде для мониторинга конкурентных условий.
Дмитрий Кузнецов, советник центра оценки компании "Петербургская недвижимость", считает неверным подходом сами торги по минимуму цены. "Это неминуемый путь получения товара или услуги минимального качества", — говорит он, поясняя, что в конкурсной документации должны быть заложены требования не к поставщику, а к результату — качеству проекта или объекта. "Его можно измерить с помощью базовых показателей и использовать зависимость между ценой и качеством на стадии формирования условий конкурса. Для этого изменение законодательства вообще не требуется", — заключает эксперт.