В 2012 году существенно изменились правила регулирования ряда ключевых инфраструктурных секторов, готовятся новые поправки. О работе Федеральной службы по тарифам (ФСТ), опыте и перспективах применения различных методов регулирования в электроэнергетике, железнодорожном, портовом и коммунальном секторах “Ъ” рассказал руководитель ФСТ СЕРГЕЙ НОВИКОВ.
— Каких изменений в тарифном регулировании следует ожидать в ближайшей перспективе?
— Первое, о чем хотелось бы сказать,— это совершенствование регуляторных процедур, в том числе с точки зрения корректного решения вопроса по изменению и введению нормативно-правовой базы в действие. К сожалению, у нас стало практикой на федеральном уровне, когда некоторые решения подлежат правоприменению с более ранней даты, чем дата выхода самого документа. Это происходит не потому, что всем так хочется, а потому, что вопросы действительно сложные и очень много времени уходит на их согласование между заинтересованными министерствами и ведомствами, обсуждение с отраслевыми сообществами, с субъектами федерации. Пример — постановление правительства №442 от 4 мая 2012 года, которое вступило в силу в июне, а правоприменению подлежало с 1 апреля. Такая же ситуация была и в прошлом году. Но как практика это не должно использоваться, потому что принятие решений с пересчетом за предыдущие месяцы всегда снижает качество регулирования.
Второй блок связан с федеральным контролем за решениями, которые принимаются региональными органами регулирования, являющимися независимыми от нас подразделениями, структурами субъектов РФ. Это касается как контрольных процедур, так и процедур досудебного урегулирования споров, а также проведения разногласий по принятым решениям между региональными регулирующими органами и регулируемыми организациями. В связи с этим важным моментом является перенос сроков изменения тарифов с 1 января на 1 июля. Это означает, что регуляторный период не изменился — он по-прежнему составляет один год с 1 января по 31 декабря или последовательность регуляторных лет, но дата изменений — 1 июля. Такая календарная разбивка позволит уже в текущем регуляторном периоде учесть результаты контрольных мероприятий, досудебного урегулирования споров, рассмотрения разногласий, которые, как правило, заканчиваются в течение первого полугодия. У региональных органов регулирования появляется возможность скорректировать свои текущие решения с 1 июля, с тем, чтобы допущенные ошибки устранить в текущем же периоде без переноса на следующие годы.
Отдельно хотел бы остановиться на следующем большом блоке, связанном с долгосрочной регуляторикой. Подготовлен проект федерального закона, который делает нормы принятия долгосрочных решений, а также введение долгосрочных правил регулирования по целому ряду инфраструктурных секторов обязательным. Поправки в отраслевое законодательство, мы надеемся, будут приняты до конца года. В течение первого квартала 2013 года будут приняты соответствующие изменения в постановления правительства об основах ценообразования, и фактически с 1 января 2014 года долгосрочная регуляторика в этих сферах станет нормой. Понятно, что здесь важен переходный процесс: всегда сложно, когда тысячи организаций одновременно переходят на новую методологию. В электроэнергетике, если говорить о сетях, переход на RAB или долгосрочную индексацию уже завершен. В тепло- и водоснабжении, мы полагаем, этот переходный период закончится 1 января 2016 года.
— В этом законопроекте указываются принципы регулирования? Это будет RAB, долгосрочная индексация?
— В основах ценообразования будут зафиксированы несколько базовых принципов, которые уточнят применение всех существующих методов регулирования: доходность на вложенный капитал, долгосрочная индексация, метод сравнения — бенчмаркинг. Применение метода «затраты плюс» тоже возможно, но в ограниченном количестве случаев: например, для новой организации, у которой нет сформированной базы на первый год регулирования.
— То есть новая организация будет регулироваться по принципу «затраты плюс»…
— …один год, а со следующего года первый срок составит не менее трех лет, потом три—пять лет. Эти правила вводятся в электроснабжении, теплоснабжении (как в производстве, так и в передаче тепла), водоснабжении и водоотведении. При этом хотел бы отметить, что долгосрочные решения вне зависимости от того, являются они в чистом виде тарифными, цифровыми или включают в себя определенный набор поведенческих условий, не висят в воздухе. Если это долгосрочное решение, то оно должно базироваться прежде всего на определенных планах территориального развития, а также на долгосрочных программах развития конкретных организаций, по отношению к которым принимается регуляторное решение. Их наличие и делает это решение максимально эффективным инструментом и для самой организации, и для потребителя, и для инвестора, который пришел с определенным объемом ресурсов для того, чтобы что-то изменить.
Это — фундамент для достижения баланса интересов. Раньше было проще: если посмотреть на картинку, которая была лет десять назад, она была двумерной — с одной стороны производитель, с другой стороны потребитель, и нужно было найти решение, которое бы либо устраивало, либо не устраивало обоих одинаково. На сегодня картина более сложная, и не только в России, но и во всем мире, особенно с учетом тех проблем, которые возникли в связи с мировым финансовым кризисом.
В феврале во Флорентийской школе регулирования в Италии мы с нашими коллегами из ЕС определили, что сегодня есть отдельная регуляторная задача, связанная с развитием инфраструктур: защита инвесторов. Баланс становится трехмерным и более сложным: если вы посмотрите на ситуацию в регулируемых сферах, то увидите, что потребитель одновременно может быть и инвестором, и/или собственником активов в инфраструктурных секторах.
— В Европе складывается такая же картина?
— Да, и европейцы эту задачу решают схожим образом. Перед ними стоит задача завершить до конца этого года создание правил, соответствующих задаче привлечения инвестиций в энергетику. Для этого они выделяют набор проектов, которые представляют общеевропейский интерес. И под этот набор формируется определенный инструментарий. Уже принята практика десятилетнего планирования развития сетей. Такие программы развития готовятся соответствующими ассоциациями сетевых организаций и направляются в Агентство по сотрудничеству регуляторов энергетики (ACER), которое их рассматривает. После одобрения эти программы направляются в Еврокомиссию (ЕК). Помимо этого, они подлежат модернизации каждые два года. Дополнительно обсуждаются инструменты, связанные с прямым бюджетным финансированием инфраструктурных энергетических проектов, направленных на снятие ограничений по перетокам между различными региональными рынками ЕС, за счет бюджета ЕК. Также формируется методология подсчета выгод той или иной страны-участницы от реализации этого проекта, с тем чтобы бюджет этой страны нагрузить определенными расходами инвестиционного характера для реализации такого проекта. И третья главная задача, которую обозначают наши европейские коллеги,— это снятие административных барьеров и упрощение разрешительных процедур. Для этого будет образован институт уполномоченных по таким проектам, которые на уровне стран—участниц ЕС будут способствовать снижению бюрократических барьеров, что, по мнению наших коллег, является даже более существенным, чем прямые средства Еврокомиссии или стран—участниц ЕС, тем более что они не очень большие и, как правило, не превышают 10% в объеме финансирования.
— Но это сложная работа…
— Да. И трудоемкая. Мы в определенном смысле завидуем нашим зарубежным коллегам, потому что ресурсы наших органов регулирования намного меньше тех, которыми располагают коллеги из США и ЕС, как с точки зрения бюджета, так и с точки зрения несоизмеримости регуляторной нагрузки, которая у нас в десятки раз выше.
— Почему?
— Недостаточный штат. У нас были примеры по субъектам федерации, когда на несколько сотен регулируемых организаций штатная численность органов регулирования находилась на уровне 20–25 человек. За рубежом картина обратная — количество организаций измеряется несколькими десятками, штат — сотнями человек, а процесс принятия решений идет два года. В США, например, заявку рассматривают не менее 11 месяцев, а регуляторное решение принимают максимум на год-два, считая, что на больший срок принимать нельзя, потому что картина сильно меняется. Это одна из причин, объясняющих качество решений. Хотя ситуация меняется: если пять лет назад у нас были примеры региональных регуляторов со штатной численностью в шесть—восемь человек, то сейчас все-таки мы наблюдаем другую картину. Если количество профессиональных сотрудников в сфере регулирования в регионах удвоится, от этого выиграют все.
— Какие специфические отраслевые задачи вам необходимо в ближайшее время решить?
— Есть общая для всех регулируемых сфер задача — это «легализация» перекрестного субсидирования. Потому что с точки зрения норм права перекрестного субсидирования нет. Ни в одном законе не описано, что это такое и как оно считается. Нет ни правовых конструкций, ни корректно подсчитанных цифр, поэтому невозможно строить программы его реального снижения. Они могут существовать только на уровне «мы вам не дадим денег на то-то и то-то, если не подпишете график ликвидации перекрестного субсидирования сами для себя». Если есть феномен «перекрестного субсидирования», нужно честно признать, что он существует, и легализовать, то есть описать его. Нужно зафиксировать, что возможно, например, при поставках электроэнергии населению применять тарифы на передачу по электросетям на уровне, отличном от других категорий потребителей. И потом, когда правовая основа появилась, когда есть методические указания, можно строить программы уменьшения или ликвидации этого феномена.
В значительной степени эта проблема будет решаться в том числе и путем перевода нелегитимной на сегодняшний день «перекрестки» в особенности ценообразования. Так, например, коэффициент 0,7 по сельскому населению по электроэнергии или коэффициент для городского населения с электроплитами — это уже не «перекрестка», это особенность ценообразования. Точно такая же ситуация в транспорте, когда у нас разные тарифы по классам перевозимых грузов (первый, второй, третий тарифные классы). Это не означает, что эта норма незыблема и тарифная нагрузка будет всегда распределяться между тарифными классами перевозимых грузов таким образом. Но это означает, что, поскольку принципы ценообразования — это устойчивая конфигурация, они будут именно такими в течение достаточно длительного времени. Это универсальная задача — уйти от неописанных правовых конструкций, от решений, которые принимаются не на основании понятных правил расчета и которые в итоге формируют ту самую серую зону под названием «перекрестное субсидирование», когда с ней непонятно что делать, не потому что она неизвестна, а потому что она не существует в правовом поле.
— Как корректно описать такой частный случай перекрестного субсидирования, как «последняя миля»?
— Правовая конструкция здесь уже есть — это возможность передачи в аренду определенной части устройств, которые относятся к ЕНЭС, распределительной сетевой компании. Как раз этот механизм в законодательстве и описан, имея в виду договоры «последней мили».
— А корректному описанию не препятствует тот факт, что принималась эта норма до разделения РАО ЕЭС, когда этот механизм описывал отношения между двумя структурами внутри одной компании, а сейчас это два разных хозяйствующих субъекта?
— ФСК и Холдинг МРСК — две госкомпании, в обеих — существенный контроль государства. И если бы стояла задача эту норму сохранить, то это было бы сделано. У нас другое ограничение: с 2014 года прекращается законодательное разрешение заключения такого рода договоров. И это влияет на регуляторные возможности. Договоры надо в любом случае уменьшать и прекращать, учитывая дату 1 января 2014 года.
— Но тарифные решения в отношении этих организаций принимаются с учетом их прогнозной выручки, их придется пересмотреть.
— Конечно. Ведь объем полезного отпуска распределительных сетей уменьшается — а он реально уменьшается, потому что часть организаций начинает потреблять энергию не из сетей распределительного комплекса, а напрямую от сети ФСК, и для них серьезно снижается тарифная нагрузка. Но при этом и объем электроэнергии, которая транспортируется по распределительным сетям, уменьшается, а физическое количество сетей не сокращается и тариф для остальных потребителей растет.
— И как предотвратить чрезмерный рост тарифа?
— Хороший вопрос. Собственно, «последняя миля» и была придумана для того, чтобы при структурной переупаковке сетевого комплекса не было резких скачков в конечных тарифах или в конечных ценах. Именно поэтому решение о том, что «последняя миля» действует только до 1 января 2011 года, было продлено до 1 января 2014 года, чтобы обеспечить плавное, нерезкое протекание изменений. И надо сказать, что в значительной части субъектов РФ на сегодняшний день «последней мили» нет, хотя раньше такого рода договорные отношения между ФСК и распределительным сетевым комплексом были. Но есть порядка десяти субъектов РФ, где объем такого рода договоров или объем электроэнергии, которая отпускается одному потребителю, очень велик. И там нужны отдельные решения с тем, чтобы обеспечить для других потребителей электроэнергии условия, сопоставимые с условиями в других регионах.
Сейчас есть соответствующие поручения правительства в адрес Минэнерго, которое является головным ведомством по обсуждению проблематики «последней мили», и необходимые предложения сейчас разрабатываются. Первый сюжет, как я уже сказал, связан с поэтапностью, плавностью изменения, с тем чтобы не было резких скачков. Второе — с нашей точки зрения, вполне возможен вариант, когда по ряду отраслей одобряются отдельные регуляторные решения, а также принимается ряд дополнительных мер, поскольку в ряде регионов «плавность изменений» не решает проблему приемлемости итоговой ценовой картины для потребителей.
— Что вы имеете в виду?
— Я имею в виду, например, что необходимо достаточно однозначное законодательное решение, которое ограничивало бы прямое присоединение потребителя к сетям ФСК. Есть отрасли промышленности, например цветная металлургия, для которых и в интересах которых строились сети высокого напряжения, на сегодняшний день относящиеся к ЕНЭС и находящиеся на балансе ФСК. И это правильно и по смыслу, и по экономике деятельности этой отрасли. Но сейчас у нас нет ограничений по присоединению к сетям ФСК даже небольших предприятий малого и среднего бизнеса. Чтобы уйти от неоптимальных решений, имеет смысл в той или иной степени законодательно ограничить количество отраслей и предприятий, которые по технологии получают электроэнергию напрямую из сетей ФСК. Все остальные должны получать электроэнергию через распределительные сети. Иначе у нас разрывается технологическая база сетевого комплекса. И здесь, учитывая, что разница в тарифах очень большая, других инструментов, кроме законодательного ограничения этой возможности, ФСТ не видит.
Второй пример — мне кажется абсолютно разумным рассмотреть возможность передачи части бремени на содержание «тупиковых сетей» высокого напряжения в составе ЕНЭС присоединенным предприятиям. Таким образом, плата за использование сетей ЕНЭС по методологии могла бы рассчитываться по-другому и фактически состоять из двух частей: одна — это плата за «общесистемные сети», другая — за те участки ЕНЭС, которые были построены только в интересах этого потребителя. Я думаю, что ближе к концу года будут дополнительные предложения, так как проблема действительно сложная — необходимо серьезное обсуждение всего возможного набора действий.
Сейчас мы видим, что в большинстве субъектов проблема не носит острого характера при ее последовательном плавном решении — раз, разумном подходе к объему инвестиционных программ — два и реальной реализации программы снижения издержек, повышения эффективности деятельности распределительных сетей — три. Кроме примерно десяти регионов, где требуется отдельное внимание и отдельные решения… Какие? Ну, собственно, это сейчас обсуждается.
— Движется ли работа над методологией вычисления сбытовой надбавки для энергосбытовых компаний?
— Методику мы подготовили, она практически полностью согласована с Минэнерго, есть ряд разногласий с рядом других министерств и ведомств. С нашей точки зрения, методику надо принимать в том виде, в котором она сделана. Более того, есть абсолютно понятная технология дальнейшей работы, учитывая, что мы ее принимаем в условиях, когда целый ряд входных параметров для расчета начал действовать с 1 июля. По итогам отчетности за первый квартал мы посмотрим, как складывается картинка, проведем анализ и при необходимости к июню-июлю 2013 года подготовим коррективы к методическим указаниям. Более того, мы договорились с Минэнерго, что в дальнейшем, в том числе и по итогам этого анализа, в самое короткое время будут подготовлены предложения по «эталонному сбыту». Наподобие того, как существуют типовые капитальные затраты по сооружению тех или иных объектов, здесь также возникнет типовая экономическая модель, на основании которой можно принимать стимулирующие решения. Методика в рамках абсолютно жесткой конструкции, заданной постановлением правительства, готова. По нашему мнению, ее надо принимать, а дальше донастраивать с учетом реального анализа ее применения.
— А что такое «эталонный сбыт»? Это модель или это реальная сбытовая компания, экономика которой принята за эталон?
— Это стандартизованные затраты на выполнение тех или иных операций, которые формируют в целом картину по расходам сбытовой компании. Их может быть несколько в зависимости от территории или размера, и это ориентир для бенчмаркинга, для принятия решений в дальнейшем. То есть, если вы лучше, чем типовой стандартный сбыт, значит, то, что вы сверх этого зарабатываете,— ваше. Если вы хуже — это ваши проблемы. Как с этим работать — это предмет для дальнейшего уточнения методологии и регуляторики по отношению к сбытовому сектору.
— Заложен ли в сбытовую надбавку резерв на безнадежную задолженность?
— Да, 1,5%. Это стандартная ситуация: не только у нас, но и во всех странах мира есть потребитель, который не платит. Не важно, о ком вы говорите: о европейских странах, США, Канаде… И как правило, этот показатель не бывает ниже 1%, это цифры на уровне 1–3% в зависимости от ситуации. Обсуждали это долго, сбыты хотели более высокий показатель, потому что реальные цифры больше, но итоговое решение (не могу сказать, что консенсусное) — 1,5%.
— А обслуживание кредитов включено?
— Да. В рамках определенной процентной ставки.
— Сбытовая надбавка установлена как процент от цены на оптовом рынке. А о каком проценте идет речь? Или задан коридор?
— Там разные цифры. По прочим потребителям в диапазоне 100–670 кВт — на уровне 13%. По крупным потребителям, более 10 МВт,— чуть выше 5%.
— Как будут решаться острые проблемы соцнормирования — например, введение соцнормы в тепле…
— Пока введение соцнормы в тепле как механизм даже не начинал обсуждаться. Было принято решение начать с электроэнергии, поставляемой населению. Следующий год в этой части должен быть пилотным только по части регионов — впрочем, это и так сейчас реализуется, в некоторых субъектах соцнорма установлена. Но как запуск общероссийского процесса в рамках новой методологии соответствующий проект постановления правительства должен быть подготовлен Минэнерго до 15 ноября. Это будет в режиме пилотов по ряду регионов в следующем году.
— Но мы только об электроэнергии говорим?
— Только об электроэнергии. Потом будет обсуждено все, что касается тепла, газа, воды,— и сроки, и необходимость введения.
— Будет ли введена дифференциация тарифов по регионам для ФСК?
— Она есть и сейчас — в том плане, что тарифы ФСК для потребителей ряда регионов, в частности Северного Кавказа, ниже на 30%. Если говорить о дифференциации по каждому региону, то пока такого рода обсуждений нет, но исключить возможности, что в рамках обсуждения всех вопросов, связанных с сетевым комплексом, мы не придем к сюжету, что необходимо несколько по-другому регулировать отдельные объекты, в том числе и ЕНЭС, нельзя.
— Каково будущее «вынужденной» генерации?
— Пока она будет. Вынужденная генерация — это следствие тех норм права и правил, которые есть на сегодняшний день, и пока это объективная реальность. Что касается того, является ли статус вынужденных вечным как правовая конструкция, я надеюсь, что нет. Но на ближайший год они точно будут.
— Будет ли введено RAB-регулирование для «Транснефти»?
— А это необходимо? Сейчас мы принимаем решения по «Транснефти» в годичном формате. И те ресурсы, которыми «Транснефть» обладает, позволяют ей строить. ВСТО построили, две БТС построили… Словом, если нужно было бы «упаковать» их в RAB, мы бы «упаковали», в индексацию — тоже. Если будет принято решение ввести долгосрочное регулирование, то мы готовы эту работу провести.
— Появились ли в сфере вашей ответственности какие-то отрасли, которые до сих пор не регулировались ФСТ?
— Вообще говоря, да. К сожалению, этот процесс непрерывен. К сожалению — потому, что не всегда новый функционал и полномочия своевременно подкрепляются соответствующими ресурсами, в том числе и штатом. Мы, например, серьезным образом в течение недавних лет расширили функционал, связанный с регистрацией цен на лекарственные препараты из списка жизненно важных лекарственных препаратов. Если пять лет назад регистрация цен на препараты из этого списка была добровольной, то сейчас она является обязательной. По всем препаратам, которые регистрируются, и по всем ценам, которые регистрируются для производителей Минздравом, мы проводим соответствующие согласования, рассматривая экономику заявки. Плюс разрабатываем соответствующие методические указания для региональных органов регулирования в том, что касается установления оптово-розничных надбавок.
Мы устанавливаем ставки на услуги организаций, которые занимаются аудитом транспортной безопасности,— это тоже новый функционал. В недавнем прошлом мы были наделены полномочиями по формированию методической базы для региональных органов регулирования по расчету с целью последующей установки предельной стоимости технического осмотра транспортных средств. У нас расширяется регуляторный функционал в части гособоронзаказа…
Если говорить о традиционных инфраструктурных секторах, то за последние годы наш объем полномочий существенным образом изменился и вырос. К сожалению, наши надежды на то, что в рамках структурных изменений, либерализации рынков объем регуляторных решений уменьшится, не оправдались. Объем работы не только не уменьшился, он вырос, причем существенным образом. Раньше у нас не было компетенций по отношению к небольшим, коммунальным, если угодно, инфраструктурам. Они у нас появились в 2006 году — вначале как ограничительные через предельные индексы роста цен и тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, теплоснабжающих организаций, уже коммунальных, а не только относящихся к большой энергетике, а также организаций водоснабжения и водоотведения. На сегодняшний день функционал уже расширился так, что мы сейчас отвечаем как головное ведомство за подготовку основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения.
Качественно изменяется и сама регуляторика. Если говорить о морских портах, у нас был опыт по неприменению прямого ценового регулирования к большому порту Санкт-Петербург. В рамках этого пилотного проекта ФСТ проводила мониторинг финансово-хозяйственной деятельности порта, напрямую не утверждая фиксированных ставок на погрузочно-разгрузочные работы. При этом организация по-прежнему остается в реестре субъектов естественных монополий, на нее по-прежнему налагаются все ограничения, которые связаны с ФЗ №57, по участию иностранных инвесторов в уставном капитале, и ограничения, связанные с ФЗ №223, касающиеся прозрачности закупочной деятельности. Сейчас мы начинаем процедуру по такого же рода подходу в отношении практически всех портов, которые функционируют на Балтике, Черном море, а также ряда морских портов Дальнего Востока, за исключением ограниченного списка, где точно нет условий конкуренции.
Значительно расширился инструментарий — если раньше это были либо ограничения, либо «затраты плюс», то сейчас это и долгосрочное регулирование — как установление долгосрочных правил, так и установление показателей качества и надежности во взаимосвязи с уровнем тарифа. Это привязывание тарифа к снижению операционных расходов, причем с достаточно жесткими показателями, или исполнению инвестиционных программ. Это возможность неприменения прямого ценового регулирования при сохранении организации в реестре с наличием всех тех ограничений, которые связаны со статусом субъекта естественной монополии. Грубо говоря, если организация начинает хулиганить, есть возможность быстрого введения прямых ценовых ограничений без длительных процедур, связанных с проведением анализа рынка.
Если говорить об изменениях в регуляторике, мы фактически дерегулировали сферу связи в прошлом году. Это стало возможным после выхода постановления правительства №913. И когда Федеральная антимонопольная служба заявляет, что отрасль связи должна быть дерегулирована в части пилотных проектов, мы не понимаем, что и зачем коллеги предлагают. Потому что на самом деле дерегулирование отрасли связи в пользу потребителей уже состоялось в прошлом году. Что я имею в виду? Компания находится в реестре субъектов естественных монополий. Она имеет три обязательных тарифных плана — повременной, комбинированный и безлимитный,— которые она обязана предоставить потребителю, если потребитель обратился за такого рода услугой. Но никаких ограничений, связанных с предоставлением в том числе услуг местной телефонной связи, по любым ценовым ставкам нет, если компания убедит потребителя в том, что это ему выгодно. Во-первых, все ставки, которые нами утверждены, являются предельно максимальными. То есть у оператора есть возможность их снижать. Во-вторых, никто не запрещает компании реализовывать какую-то комбинированную услугу, например в пакете с мобильной связью, с широкополосным доступом в интернет и так далее. И тогда вы можете получить от компании предложение, где у вас может быть существенно выше платеж за голосовую связь, но очень маленький платеж за интернет-трафик, или наоборот. У компании нет ограничений по формированию любого разумного коммерческого предложения, связанного с ее фактической уставной деятельностью. Если у нее в уставе написано «доставка по утрам молока и газет», то теоретически возможна и такая конфигурация. Но это коммерческая деятельность, где выбирает потребитель. Ему не навязываются ценовые ставки, а его убеждают в том, что это предложение в пакете лучше, чем то, что он будет получать раздельно. Но ему обязаны оказать отдельную услугу местной телефонной связи, если он хочет. Компании должны вести активную коммерческую деятельность в интересах потребителя. При этом остаются защищенными те потребители, которые, допустим, не пользуются интернетом. Наличие такого рода обязательных тарифных планов защищает потребителя, учитывая, что планы являются обязательными, но цифры — предельно максимальными и необязательными, если они включаются в определенный пакет и сам потребитель согласен с другими ставками в этом пакете.
— Можно уточнить по поводу порта Санкт-Петербург? Пилотный проект признан успешным?
— В 2010 году мы прекратили прямое ценовое регулирование, за исключением терминала, который занимается перевалкой нефти и нефтепродуктов, но они сами не захотели, решив остаться на регулируемых тарифах. А по остальным стивидорным компаниям мы изменили метод регулирования, и применение ставок, которые устанавливаются нами, стало необязательным. В целом мы считаем итоги удовлетворительными. Сейчас мы будем расширять эту практику и рассмотрим заявки всех балтийских, черноморских портов и части портов Дальнего Востока. Список исключений на сегодняшний день очевиден. Скорее всего, туда не попадут порты типа Беринговский, Диксон, Дудинка, Игарка, Мезень, Нарьян-Мар. Все это порты, которые расположены на Дальнем Востоке и в районах Крайнего Севера, где точно конкуренции нет. А по всем остальным портам мы будем проводить анализ, такого рода процедура обычно длится три—шесть месяцев. Сейчас проще, потому что пилот уже был.
— С 1 января ОАО РЖД сможет менять инфраструктурную составляющую тарифа для грузоотправителей. Это решение окончательное? Могут ли сдвинуться сроки этого нововведения?
— Во-первых, вагонная составляющая и так до определенной степени свободна на сегодняшний день: ОАО РЖД, исходя из определенного набора критериев, самостоятельно может котировать ставки по отношению к грузоотправителю в рамках определенного коридора. С нашей точки зрения, это и есть та необходимая свобода, которая уже существует на сегодняшний день у ОАО РЖД. Другое дело, что в силу разных причин они ни разу не воспользовались своим правом по изменению стартовой ставки. В этом году в сентябре мы расширили перечень оснований, по которым ОАО РЖД может эту ставку менять. Мы это сделали для того, чтобы у ОАО РЖД было время в рамках этого коридора отработать внутреннюю собственную методологию системы, процедуры принятия решений по определению величины ставок. Ведь у нас с 1 января 2013 года, исходя из тех соглашений, которые подписаны в рамках образования Единого экономического пространства (ЕЭП), меняется методология определения ставок за пользование инфраструктурой, которые ОАО РЖД может котировать по отношению к грузоотправителю.
— Это уже решено?
— Это норма межправительственного соглашения, и с 1 января она будет применена в обязательном порядке.
— Говорили, что документы по этому вопросу сейчас прорабатываются…
— Вопрос этот крайне сложный, и документы на сегодняшний день находятся в стадии обсуждения. Мы очень надеемся, что в ноябре примем нашу методологию, с тем чтобы она корректным образом вступила в действие с 1 января следующего года.
— Есть понимание, о каком коридоре может идти речь?
— По нашему мнению, диапазон, в котором ОАО РЖД должно иметь возможность самостоятельно принимать решения, составляет плюс-минус 12–15% от определенной величины. Но этот коридор может быть по-разному привязан к центральной точке. Одно дело, когда у вас есть возможность давать скидки в рамках самостоятельного решения компании. Например, если есть долгосрочные взаимоотношения с грузоотправителем по гарантированной перевозке определенного объема грузов. Вы можете как перевозчик предоставлять определенные скидки, если экономика перевозок позволяет это делать. С другой стороны, может быть ситуация, когда вы по отношению к определенным грузоотправителям будете котировать ставки на инфраструктуру в плюс, имея в виду реализацию каких-то локальных инвестиционных потребностей. Многие грузоотправители готовы платить. Они готовы авансом заплатить ОАО РЖД за будущие перевозки для того, чтобы работы по снятию инфраструктурных ограничений начались уже сейчас и к моменту, когда будет построен завод или развернуты добычные мощности, была готова и инфраструктура.
Аналогичная методология применяется, например, в отношении «Транснефти» и нефтяных компаний — так называемые инвестиционные, или согласованные, тарифы. Первоначально формируется определенная задача для «Транснефти», например по увеличению пропускной способности,— подписывается соответствующий договор, мы рассматриваем документы, вводится повышенный тариф с определенным сроком действия. А как только задача, о которой договорились, и инфраструктурой, и компанией решена, уровень тарифа снижается до величины, адекватной новым условиям. Такие решения были приняты применительно к ряду договоренностей по расширению возможностей транспортировки нефти в Тимано-Печорском бассейне.
— Сейчас продолжается дискуссия по проблеме пригородных перевозок. Можно ли повлиять на эту проблему с помощью инструментов тарифной политики?
— Если посмотреть на структуру этой регуляторики, то она выглядит следующим образом: финальное решение принимают региональные органы регулирования. Если идти от базы, от стоимости инфраструктуры, то, по недавним данным коллег из дирекции по пригородным перевозкам ОАО РЖД, разбивка выглядит следующим образом: 35% — это услуги инфраструктуры, примерно 50% — это то, что связано с подвижным составом, с арендными договорами, которые заключают пригородные компании при взятии имущества в аренду у РЖД, и около 15% — это то, что относится к собственным затратам пригородных компаний. Если говорить о 35%, то это в чистом виде компетенция ФСТ. Но эти «федеральные» 35% на сегодняшний день регионам неинтересны, поскольку было принято решение, и оно сохранено на следующий год, что фактически в полном объеме эта инфраструктурная составляющая компенсируется за счет федерального бюджета. Поэтому то, что остается — арендные отношения и собственно затраты компании,— находится за пределами компетенции ФСТ. Есть, впрочем, целый ряд регионов, где эта проблема решена, достигнут полный консенсус с ОАО РЖД по всем составляющим. Есть другие примеры, где налицо недоработки. Надо садиться и договариваться. Но есть ряд примеров, где видно, что при существующих объемах пассажирских перевозок они никогда не станут прибыльными и никогда не станут окупаемыми. И это не вопрос тарифного регулирования. По этим регионам нужно принимать отдельные решения. Сейчас эта работа идет.
— А каков будет итог этой работы?
— Перечень регионов: те, где есть проблема и нужно договариваться, те, где нужны дополнительные инструменты и, возможно, дополнительные финансовые ресурсы, и те, где необходимо принимать решения по серьезному изменению статуса пригородных перевозок. Повысить решением органов регулирования тариф так, чтобы в итоге никто не поехал,— бессмысленный результат.
— Исключительные тарифы для железной дороги с 1 января отменяются?
— У нас исключительные тарифы с 1 января не отменяются. С 1 января, по соглашению о формировании ЕЭП, наша компетенция по установлению исключительных тарифов дополняется и усложняется процедурами согласования со стороны Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Мы получаем заявку, проводим работу, извещаем ЕЭК, они смотрят и выдают нам согласование. При этом правила и процедуры в настоящее время разрабатываются казахской стороной. Пока не договорились. Есть целый ряд вопросов, в том числе появившихся не очень давно. Имеются в виду процедуры, уточняющие ответственность бюджетной системы за эти решения. Таким образом, с 1 января исключительные тарифы могут устанавливаться, но не как в чистом виде компетенция национального органа регулирования, а по согласованию с ЕЭК.
— Нет ли жалоб или просьб со стороны грузоотправителей в связи с унификацией тарифа по порожнему пробегу?
— Нет. Наоборот, есть запросы и пожелания, связанные со следующими шагами по унификации, имея в виду не только универсальный, но и специализированный подвижной состав. Нужно дорабатывать подобные подходы для специализированного парка.
— В чем особенность введения долгосрочных тарифов для ОАО РЖД с 2014 года?
— Это — большая задача, которая в целом имеет ровно ту же самую проблематику, которая была или есть и в других отраслях. Мы надеемся, что по РЖД будет проще — в том смысле, что речь идет об одной организации. Аналог — ФСК, пусть и не по масштабам деятельности, а как пример... А так трудности те же. Если говорить о доходности на вложенный капитал, то это все, что связано с формированием базы капитала, соответствующего реестра...
— Для согласования тарифа ОАО РЖД должно предоставить долгосрочные планы?
— Все, что я говорил по поводу долгосрочной регуляторики, которая не может висеть в воздухе, применимо и по отношению к железнодорожному транспорту. Причем есть тоже понятная базовая картина: не ко всем компаниям, и сейчас я говорю не об РЖД, целесообразно применять методологию, связанную с доходностью на вложенный капитал. Потому что в других инфраструктурных секторах, в электроэнергетике или в теплоснабжении, есть компании, где не нужны масштабные инвестиционные программы. А там, где размеры инвестпрограмм небольшие, вполне подходит долгосрочная индексация, которую можно корректно посчитать. По большому счету это ничем не отличается от RAB, но просто нет необходимости таким образом формировать дизайн регуляторного решения, и можно обойтись без RAB.
— По какой методологии будут формироваться долгосрочные тарифы для РЖД с 2014 года?
— Мы полагаем на сегодня, что это методология, связанная с доходностью на вложенный капитал. Но, во-первых, необходима определенная подготовка, а во-вторых, нет каких-либо существенных минусов в том или ином методе регулирования. У нас есть примеры, когда компании, находясь в рамках долгосрочной регуляторики по методу долгосрочной индексации, подают соответствующие заявки, и мы переупаковываем регуляторное решение в формат RAB-регулирования. Есть и обратные примеры, когда было RAB-регулирование, но прекратилось на определенном этапе — в силу разных причин, в том числе по итогам уточнения инвестпрограммы, потому что на старте многие регионы, с нашей точки зрения, не очень адекватно отнеслись к размеру инвестиций, которые они учитывали при формировании тарифов на передачу. И при снижении объема инвестиционной программы выясняется, что RAB не нужен, вполне проходит долгосрочная индексация. Важны принципы, которые закладываются, а они очень похожи и там и там. И разница в методологии и граничных условиях, которая на сегодня есть,— это нами же введенная разница. Если у вас инвестиционная программа небольшая, то RAB быть не может, только индексация. То же касается и объема заимствования средств. Но эти ограничения мы сами ввели. А все принципиальные подходы по долгосрочным параметрам совпадают.
— Период регулирования для разных отраслей будет разным?
— Сейчас, как правило, всегда идет разговор о трех—пяти годах.
— Так скромно?
— А вы мне покажите прогнозы, которые у нас выходят за границы трех лет. У нас проект федерального бюджета на три года, прогноз социально-экономического развития — на три года. Мы и так, когда принимаем регуляторное решение на пять лет, пользуемся индексами третьего года и фактически продлеваем их на четвертый и пятый год. Просто чем больше срок действия принятого решения, тем больше ошибка в конце. Мы, когда принимаем долгосрочное решение, фиксируем не цифры, а правила игры.
— Но на эти правила и приходят инвесторы…
— Абсолютно точно. Но учитывая американский опыт, видно, что здесь вопрос в практике. У них существенно более длительная, чем у нас, история «регуляторики». И инвесторы к ним приходят несмотря на то, что регуляторное решение на один-два года. А у нас — на три—пять лет. Не с этим связано. Инвестиционный климат — это не только срок действия тарифов на передачу тепла или электроэнергии, это целый набор других факторов и правил.