Одной из системных проблем процесса европейской интеграции Украины является нехватка, а зачастую и отсутствие координации между различными органами власти. Решить эту проблему пыталось уже несколько правительств, но ни одному из них не удалось создать эффективный координирующий орган. Между тем с завершением переговоров по соглашению об ассоциации эта работа становится критически важной.
Зона свободной торговли (ЗСТ), которая должна быть создана между Украиной и ЕС в рамках будущей ассоциации, официально носит название "глубокой и всеобъемлющей". Этот термин, введенный по инициативе Брюсселя, означает, что, помимо обнуления таможенных тарифов, договор о ЗСТ предполагает устранение широкого спектра нетарифных ограничений. При этом для отказа от подавляющего большинства барьеров потребуется привести украинское правовое поле в соответствие с законодательством ЕС, открыв тем самым путь к взаимному признанию стандартов.
Для Брюсселя данная концепция не в новинку: ЕС неоднократно создавал ЗСТ с другими странами на основе правовой гармонизации. В ряде стран это было этапом пути по обретению членства в Евросоюзе, в других процесс ограничился созданием общего рынка с ЕС (пример — Норвегия) или Таможенного союза (Турция).
В конце прошлого года Киев и Брюссель завершили переговоры о создании всеобъемлющей ЗСТ. И хотя на сегодня вступление этого договора в силу заблокировано по политическим мотивам, Украина и ЕС надеются решить противоречия и подписать документ (см. стр. 9). Однако для того, чтобы ЗСТ заработала в полную силу, недостаточно самого факта подписания. Власти Украины согласились с тем, что условием введения в действие многих ключевых положений договора станет изменение нормативной базы в соответствии с законодательством ЕС, а также (и это — наиболее сложная задача) практическое применение гармонизированного законодательства.
Опыт других стран, прошедших путь европейской интеграции, свидетельствует, что Украина непременно должна создать эффективный механизм разработки и координации государственной политики в сфере европейской интеграции. К слову, он будет работать и на решение других актуальных задач — достижение прогресса в безвизовом диалоге с ЕС, создание общего авиационного пространства, интеграция в единый энергетический рынок Европы на основе членства в Энергетическом сообществе.
Единые координационные органы действовали во всех без исключения странах Центральной и Восточной Европы, прошедших путь присоединения к Евросоюзу. "Без такого органа, способного координировать принятие необходимых решений во всех министерствах и ведомствах, мы не сможем достичь прогресса (в сближении.— "Ъ")",— заявил "Ъ" посол ЕС в Украине Жозе Мануэл Пинту Тейшейра (см. стр. 10).
Примечательно, что единого организационного стандарта в этой сфере не существует — структурное подчинение может быть различным. В соседних с Украиной странах--членах ЕС в свое время практиковались варианты формирования отдельных евроинтеграционных министерств (Румыния), спецорганов со статусом министерства (Польша) и подразделений в аппарате правительства (Словакия).
Украине следует начать с решения трех ключевых задач. Во-первых, необходимо обеспечить координацию усилий органов власти по формированию и реализации политики европейской интеграции Украины. Во-вторых, внедрить процедуры результативного и оперативного приведения своей нормативной базы к европейской. В-третьих, обеспечить задействованные в процессе органы власти квалифицированным персоналом. Речь идет о сотнях специалистов в сфере европейской интеграции, за которых государству для начала предстоит побороться на рынке труда, а затем прилагать постоянные усилия, чтобы избежать их оттока.
Киев пытается выстроить систему управления государственной политикой в сфере европейской интеграции начиная с 1998 года. Создаваемые очередным президентом или правительством структуры и процедуры оказываются оторванными от механизма управления государством, не обеспечены необходимыми кадровыми и финансовыми ресурсами, а потому зачастую уже с момента своего рождения превращаются в "фантомные" органы власти.
Отдельную проблему составляют традиционные попытки власти создать некие координационные органы либо процедуры за пределами конституционного правопорядка. Нельзя наделять какой-либо орган при президенте или Кабмине полномочиями в сфере евроинтеграции — согласно Конституции, эти функции должны оставаться у президента или, соответственно, Кабмина либо определенного члена правительства. Решения "стороннего" органа с неконституционными полномочиями попросту не пройдут "бюрократическое сито", то есть не будут выполняться на местах.
Проблема процедур еврокоординации состоит и в том, что действующий закон об адаптации национального законодательства к нормативной базе ЕС не интегрирован в правила и процедуры Верховной рады, а также не обеспечен кадровым ресурсом. Естественно, намерения гармонизировать украинское нормативное поле с европейским не реализуются на практике.
Попытка решения проблемы с координацией была предпринята в 2008 году в правительстве Юлии Тимошенко, когда в рамках секретариата Кабмина было создано подразделение по вопросам европейской интеграции, обеспечивавшее реализацию полномочий профильного вице-премьера Григория Немыри. Однако идея так и не была доведена до логического конца. Тогдашняя власть не уделила должного внимания кадровому обеспечению и не предоставила новому органу и его куратору необходимых инструментов для преодоления бюрократического сопротивления различных органов власти.
В 2010 году персонал департамента европейской интеграции правительственного секретариата был существенно сокращен. И хотя сейчас Кабмин предпринял попытку вернуться к наработкам предшественников, вдвое увеличив штат департамента, его численность остается почти в два раза меньше той, что была при предыдущем правительстве. Не добавляет эффективности и запутанная схема политического руководства европейским направлением, созданная после того, как евроинтеграционные полномочия разделили первый вице-премьер Валерий Хорошковский и министр экономического развития и торговли Петр Порошенко.
И, наконец, абсолютно отсутствует прогресс в кадровом обеспечении сферы европейской интеграции. Правительство так и не разработало механизм, позволивший бы увеличить зарплаты сотрудникам, ответственным за европейское направление, а без этого практически невозможно привлечь в госструктуры квалифицированных специалистов в сфере европейского права или международной экономики.
Безусловно, необходимой предпосылкой успешности усилий правительства по созданию государственного механизма европейской интеграции является достаточное финансирование. Важно, что Украина может рассчитывать на получение значительной безвозмездной помощи со стороны ЕС. Речь идет как об экспертной поддержке, так и о прямом финансировании. Однако готовность ЕС предоставлять помощь напрямую зависит от способности украинской власти обеспечить эффективные и прозрачные процедуры ее использования. На сегодня в Евросоюзе уверены, что этот критерий в Украине не соблюдается.