Принуждение к чтению

Нынешний год стал поворотным в истории ежегодных отчетов Еврокомиссии о положении дел в странах-соседях ЕС. Отчаявшись ждать от Киева и других столиц должного уважения к этому документу, Брюссель решил убедить их обратить внимание на свои рекомендации. А, как известно, лучших инструментов, чем кнут и пряник, для этого пока не придумано. Впрочем, неясно, сработает ли эта стратегия в случае с Украиной.

Итоги пятилетки

Каждую весну, в апреле или мае, Еврокомиссия (ЕК) обнародует отчеты о ситуации в странах-соседях ЕС, в частности в Украине. Эта практика был заведена в 2008 году. 15 мая текущего года вышел в свет юбилейный, пятый документ, а ЕС вновь попытался привлечь внимание к своей работе. Надо сказать, что ежегодные отчеты ЕК традиционно вызывают в Украине довольно специфический интерес. Формально представительство ЕС в Киеве может отчитываться перед Брюсселем о всевозрастающем внимании к аналитической работе Еврокомиссии — она с каждым годом привлекает все большее внимание СМИ, ее детально анализируют представители профильных общественных организаций, где-то соглашаясь, а где-то — дискутируя с европейцами. Но не хватает одного, самого важного пункта — внимания власти.

Представители МИДа, ответственные за европейскую интеграцию, из года в год упрекают Брюссель в необъективности, которая допускается при составлении документа. "В нем слишком много неточностей, обобщений. Похоже, что некоторые разделы пишут менеджеры направлений, неглубоко разбирающиеся в тематике, а затем их выводы никто не проверяет",— с обидой говорил "Ъ" в прошлом году один из украинских дипломатов, комментируя очередной отчет Еврокомиссии.

Справедливости ради следует отметить, что выводы европейских экспертов не всегда бесспорны. Так, год назад Еврокомиссия вызвала возмущение наблюдателей, позитивно охарактеризовав правительственный законопроект "О высшем образовании" — европейцы отметили лишь его формальное соответствие критериям Болонского процесса. В то же время в Украине этот проект вызвал массовые протесты студентов, которые обвинили Минобразования в попытках урезать права университетского самоуправления. Впрочем, в отчетах последних лет об Украине такие случаи являются скорее исключением, чем правилом.

В этом году в Еврокомиссии решили не ограничиваться публикацией стандартной аналитической записки. Одновременно Брюссель объявил об изменении Европейской политики соседства (ЕПС) — формата, регулирующего взаимоотношения ЕС со странами Средиземноморья и участниками Восточного партнерства, в том числе с Украиной. Особое место при этом оказалось отведено ежегодному отчету.

"С нынешнего года отчет о прогрессе стран ЕПС будет играть возрастающую роль в оценивании их прогресса, в особенности в сфере демократизации. Отчеты станут инструментом введения нового подхода (во взаимоотношениях.— "Ъ"), основанного на стимулах (предоставленных стране-соседу.— "Ъ"), включая финансовую помощь",— говорится в специальном сообщении ЕК от 15 мая. Отдельно подчеркивается, что с 2012 года изменился формат отчетов — теперь в них включается "список специфических рекомендаций, к выполнению которых ЕС побуждает своих партнеров".

Расчет Брюсселя очевиден — после того как оценка ЕС потеряет сугубо экспертный характер и начнет влиять на финансовую помощь ЕС, внимание стран-соседей к ежегодному отчету должно автоматически возрасти.

Без надежды на успех

Впрочем, посол ЕС в Украине Жозе Мануэл Пинту Тейшейра уже заявил, что в ближайшее время Киев вряд ли сможет воспользоваться новыми финансовыми возможностями, предоставляемыми Евросоюзом на основе позитивных оценок. Украине скорее придется поработать над тем, чтобы не допустить финансовых санкций со стороны ЕС — динамика ухудшения мнения европейцев о происходящем в Киеве не позволяет исключать такую возможность уже в ближайшем будущем.

Доклад Еврокомиссии о прогрессе Украины, обнародованный в 2012 году, стал наиболее жестким за всю историю этих документов. Раздел отчета, озаглавленный как "Политический диалог и реформа", практически целиком состоит из критических или в лучшем случае нейтральных оценок.

Жесткой критики удостоены участившиеся судебные решения об ограничении свободы собраний, инициатором которых обычно выступают местные власти. В Еврокомиссии недовольны тем, что Украина "использует правовые акты советской эпохи" для противодействия митингам. В отчете подчеркиваются также ухудшение ситуации в сфере свободы СМИ и отсутствие прогресса в создании общественного телевещания. Наибольшую опасность, согласно документу, ЕК видит в непрозрачном распределении лицензий на цифровое телевещание — их получают "компании, которые контролируются ведущими членами нынешней администрации и связанными с ними лицами".

Как выяснилось, европейских экспертов не впечатлило и синхронное голосование власти и оппозиции за закон "О выборах народных депутатов", которое украинская власть представляет в качестве одного из важнейших политических компромиссов минувшего года. Еврокомиссия раскритиковала Киев за выбор смешанной избирательной системы, а также повышение избирательного барьера до 5%.

Прогнозируемое неодобрение получила ситуация в сфере соблюдения верховенства права. В отчете упоминается об уголовных делах бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко, экс-главы МВД Юрия Луценко и бывшего и. о. министра обороны Валерия Иващенко, а также констатируется, что суммарно "более 20 высокопоставленных представителей бывшего правительства находятся под следствием или осуждены". В ЕС уверены, что многие из них "попали под действие выборочного правосудия".

Помимо ситуации с уголовным преследованием политиков, обеспокоенность ЕС вызывает увеличение числа жалоб о пытках и жестоком обращении с обычными гражданами, задержанными милицией, в тюрьмах и следственных изоляторах. Упомянуты также традиционно низкий уровень выполнения решений Европейского суда по правам человека, отсутствие результатов в борьбе с коррупцией, нарушение прав беженцев и фиксируемые европейцами случаи дискриминации граждан по национальному признаку.

Лишь два события в сфере внутренней политики Украины удостоились безусловно позитивной оценки Еврокомиссии — речь идет о принятии весной этого года закона "Об общественных организациях" и Уголовного процессуального кодекса.

Несколько лучше выглядит экономический блок отчета, но и здесь общая оценка ЕС далека от положительной. "Внедрение амбициозной программы экономических реформ происходило медленно. Достигнут прогресс в сфере пенсионной реформы и в меньшей степени в улучшении пенсионного законодательства",— говорится в документе. Европейские эксперты отметили, что Украина не смогла обеспечить достаточно качественного управления государственными финансами, а это в свою очередь привело к приостановке выделения стране бюджетной помощи из фондов Евросоюза, однако обеспечило приближение закона о государственных закупках к европейским стандартам.

Раздел, в котором описываются условия ведения бизнеса, вновь возвращает читателя к непрерывному перечню упреков в адрес украинской власти. "Бизнес-климат в 2011 году ухудшился. Субъекты предпринимательской деятельности сообщают, что им приходится сталкиваться с непредсказуемой регуляторной средой и непонятными правилами, которые применяются непоследовательно. Среди основных преград ведению бизнеса — давление различных органов власти (налоговой службы, таможни), правоохранительных органов, коррупция и сложность с обеспечением верховенства закона",— говорится в документе.

Предел дипломатичности

Брюссель ежегодно указывает Киеву на те или иные недостатки, однако столь жестких претензий, как теперь, в этом документе еще никогда не было. "Последние два года наблюдается очень четкая динамика — Евросоюз с каждым разом интенсифицирует критику в своих отчетах",— поделилась с "Ъ" своими наблюдениями руководитель Европейской программы неправительственной организации "Центр UA" Виктория Гуменюк.

В прежние годы авторы отчета, указывая на проблему, тут же отмечали достижения в смежных сферах. Таким образом Еврокомиссия пыталась продемонстрировать, что, несмотря на некоторые проблемы, Украина делает хоть какие-то шаги в сфере евроинтеграции. А вот в 2012 году в ряде разделов негативные заключения практически не перемежаются с позитивными.

Госпожа Гуменюк подчеркивает, что критические высказывания начали преобладать в риторике европейских экспертов год назад. "До 2010 года отчеты ЕК были в целом нейтральными или даже позитивными. ЕС воздерживался от критики даже тогда, когда прежняя власть этого заслуживала,— отмечает эксперт.— Первый действительно критический отчет был обнародован в прошлом году".

Лучшим подтверждением этих слов является отчет ЕК, опубликованный в мае 2010 года. В анализируемом 2009 году — накануне президентских выборов и на пике противостояния тогдашнего президента Виктора Ющенко с премьером Юлией Тимошенко — украинские власти практически не уделяли внимания евроинтеграции. Однако, несмотря на это, очередной отчет Еврокомиссии оказался позитивным. Так, во вступительной части документа авторы упомянули семь достижений и лишь одну проблему.

Весной 2011 года, когда Генеральная прокуратура уже вела расследование ряда дел в отношении высокопоставленных чиновников, а со стороны ЕС зазвучали первые заявления о политически мотивированном преследовании оппозиции, картина существенно изменилась — во вступительной части прошлогоднего отчета чуть больше половины тезисов оказались критическими.

В 2012 году соотношение позитива и негатива осталось прежним, но существующие в Украине проблемы стали более масштабными и значимыми. И хотя в отчете ЕС нет таких жестких фраз, которые звучали за последний месяц от европейских политиков (см. стр. 9), местами документ выходит за грань дипломатического лексикона. "Власти (Украины.— "Ъ") проявляют все большую враждебность к публичным проявлениям недовольства (населением.— "Ъ")",— в частности, говорится в документе. "В этом году изменение тональности отчета еще более разительное, чем в прошлом. Можно сказать, что Брюссель подобрал в документе настолько жесткие выражения, насколько позволял дипломатический этикет. Дальнейшее ужесточение означало бы изоляцию, а на это ЕС идти не готов",— пояснила Виктория Гуменюк.

Домашнее задание

Как уже отмечалось, ключевое нововведение, начиная с нынешнего отчета ЕК, состоит в том, что, помимо описания прогресса либо регресса за минувший период, ЕС приводит список задач для стран-соседей на ближайшее будущее. В случае Украины этот перечень состоит из 13 пунктов, многие из которых включают несколько требований — иногда четких (например, о проведении парламентских выборов, которые должны получить положительную оценку ОБСЕ), а иногда — абстрактных (наподобие "повышения уровня демократии"). Качество их выполнения Еврокомиссия будет анализировать в 2013 году.

Больше половины задач, указанных в числе приоритетных, появились за последние полтора года, в кризисный период взаимоотношений Киева и Брюсселя. Среди прочего Евросоюз ожидает решения проблемы политически мотивированного правосудия; выполнения Украиной резолюции Совета Европы, предполагающей декриминализацию ст. 364 и 365 Уголовного кодекса; реформирования закона о госслужбе, принятого в 2011 году и раскритикованного европейскими экспертами; восстановления сотрудничества с МВФ; реформирования системы управления государственными финансами, что позволило бы возобновить перечисление Украине безвозмездной бюджетной поддержки ЕС; выполнения обязательств, взятых Киевом в рамках соглашения об энергетическом сообществе.

Некоторые требования Евросоюза звучат из года в год, а прогресс в их выполнении минимален. Речь идет, в частности, об улучшении инвестиционного климата и борьбе с коррупцией; о реформировании законодательства о свободе собраний; обеспечении верховенства права; подготовке и проведении конституционной реформы.

Часть этих задач, очевидно, будет выполнена вне зависимости от обнародованных рекомендаций — так, почти одновременно с публикацией отчета ЕС президент подписал указ о создании конституционной ассамблеи — экспертного органа, который должен наработать проект новой Конституции (см. "Ъ" от 21 мая). Между тем эксперты пока скептически относятся к перспективе того, что украинская власть будет уделять должное внимание выполнению всего комплекса требований Еврокомиссии. "Официальный Киев до сих пор не реагировал на ежегодные отчеты, не изучал их и не работал над выполнением. К сожалению, у меня нет оптимистических прогнозов относительно того, что эта практика изменится",— считает Виктория Гуменюк.

Сергей Боровиков