Вето Палестины

Едва ли не главные события минувшей недели происходили в Нью-Йорке, куда глава Палестинской автономии Махмуд Аббас прибыл за международным признанием независимого палестинского государства. Если палестинский лидер добьется своего, об урегулировании конфликта с Израилем можно будет забыть окончательно.

Григорий Земляков

Идея в одностороннем порядке добиваться признания независимости Палестины путем непосредственного обращения к Организации Объединенных Наций, за которую сейчас одни нещадно критикуют Махмуда Аббаса, а другие, наоборот, возносят ему хвалу, принадлежит вовсе не главе Палестинской автономии. Ее высказали два европейских политика, Бернар Кушнер и Мигель Анхель Моратинос. 23 февраля прошлого года в парижской газете Le Monde вышла их совместная статья, в которой авторы, на тот момент занимавшие посты министров иностранных дел соответственно Франции и Испании, решили, что переговоры о разрешении палестино-израильского конфликта, зашедшие в тупик, вполне можно активизировать, если международное сообщество (ООН или Евросоюз) признают Палестину независимым государством в границах 1967 года со столицей в Иерусалиме. Это, по мнению министров, уравняло бы положение сторон, и заставило бы израильтян более серьезно относиться к переговорам. За время, прошедшее с публикации этой статьи, Кушнер и Моратинос потеряли свои должности, но идея получила широкое распространение и была принята на вооружение палестинцами.

Как делили Палестину

Надо сказать, что попытки обеспечить проживающих в Палестине арабов и евреев собственными государствами, предпринимались и раньше, причем задолго до того, как было создано Государство Израиль. В 1936 году, когда трения между арабским и еврейским населением Палестины (территория тогда находилась под управлением Британии) переросли в восстание арабского населения против британского правления и еврейской иммиграции (восстание быстро приняло форму еврейских погромов), британские власти создали Королевскую комиссию по Палестине во главе с графом Уильямом Пилем. Она и представила первый в истории план разделения Палестины на два государства — еврейское и арабское — с сохранением британского мандата над небольшой территорией, в которую входил Иерусалим и его непосредственные окрестности, а также город Назарет и его окрестности. Евреям, по предложению графа Пиля, выделялась меньшая часть подмандатной Палестины, от Тель-Авива на юге до Хайфы и границы с французскими мандатными территориями (Сирией и Ливаном) на севере. Этот план забраковали арабы, и британцы отказались от него как от бесперспективного.

Вторая попытка разделить Палестину была предпринята в 1947 году, когда 29 ноября 1947 года Генассамблея ООН приняла резолюцию, до сих пор остающуюся главным международным документом по арабо-израильским отношениям, резолюцию 181 по будущему управлению Палестиной. Этот план также предусматривал создание двух государств — еврейского и израильского — с сохранением контроля ООН над Иерусалимом и окрестностями. План снова отвергли арабы, однако приняли проживавшие в Палестине евреи. 15 мая 1948 года, когда Британия объявила о прекращении своего мандата над Палестиной, Израиль провозгласил независимость, а армии пяти арабских государств перешли границу Палестины. Началась арабо-израильская война 1948 года.

С тех пор все более или менее поддерживаемые международными организациями и иностранными государствами планы решения арабо-израильского конфликта предусматривают создание двух государств — арабского и израильского. Проблемы возникают, когда дело доходит до определения границ этих государств и статуса Иерусалима.

Однако два государства — не единственный вариант урегулирования. Существует и план создания единого арабо-еврейского федеративного государства на всей территории бывшей подмандатной Палестины, которому даже вроде бы придумали название — "Изратина". Этот план, при котором все жители Палестины становятся гражданами одного государства, имеют равные права, а еврейская и арабские части пользуются широкой автономией (некий аналог существует сейчас в Боснии и Герцеговине), наиболее популярен у израильских арабов. Израильские евреи считают, что Изратина в конце концов превратится в Палестину, в которой евреи станут меньшинством, а их доля в населении страны будет сокращаться и дальше. Палестинским арабам этот план тоже не нравится, поскольку они уже давным-давно решили, что хотят жить в независимом государстве.

Существует и третий план, который, надо сказать, отражает фактическое, а не декларируемое отношение арабских соседей Израиля к палестинскому вопросу. Этот план предполагает сохранение еврейского государства Израиль с передачей арабских земель соседним государствам — Египту и Иордании.

Дело в том, что поддержка арабскими государствами идеи независимого палестинского арабского государства вовсе не всегда была безусловной и искренней. После арабо-израильской войны 1948 года арабские страны ни о какой независимой Палестине не говорили. Египетские войска оккупировали сектор Газы, Иордания — западный берег реки Иордан и восточную часть Иерусалима. В 1950 году Иордания и вовсе официально аннексировала оккупированные территории и объявила всех, кто жил на них, подданными Иорданского Хашимитского Королевства. Египет некоторое время содержал на контролируемой им территории Всепалестинское правительство, никем, кроме него, не признаваемое. После египетской революции 1952 года президент Гамаль Абдель Насер своим указом распустил это правительство, правда, без предоставления жителям Газы египетского гражданства.

Ситуация, при которой никто, кроме тогда еще не слишком сильной и влиятельной Организации освобождения Палестины, не говорил о создании независимого арабского государства, существовала до 1967 года, когда Израиль установил контроль над Западным берегом и сектором Газы. После этого Египет и Иордания неожиданно выступили за образование независимой Палестины, одним из условий которого было, естественно, прекращение существования еврейского государства.

Постсоветская рокировка

Европейские страны, в отличие от США, никогда не были большими друзьями Израиля. Фактически гарантом существования еврейского государства выступал (вместе с Соединенными Штатами) Советский Союз. Сначала непосредственно, поддержав и признав Израиль и установив с ним вполне дружеские отношения. Затем, с усилением холодной войны, когда мир начал жить в соответствии с принципом "враг моего врага — мой друг", Израиль автоматически стал союзником не только американцев, но и западноевропейцев. Слабость этих союзнических связей стала очевидной после того, как распался Советский Союз. Две ведущие европейские державы, Британия и Франция, занялись тем, чего не могли себе позволить во времена холодной войны: принялись критиковать Израиль и активно выступать на стороне палестинцев. Их поддержали и другие страны Европы (за исключением разве что Германии).

Объясняют это неожиданное изменение во взглядах разные люди по-разному. Кто-то вспоминает укоренившийся антисемитизм, находя примеры в истории. Это и дело Дрейфуса во Франции, и открытый антисемитизм британского министра иностранных дел Эрнеста Бевина, пытавшегося после Второй мировой войны запретить эмиграцию евреев в Палестину, да и более ранние попытки британского правительства ограничить переезд евреев. Кто-то говорит об особых отношениях, которые связывают британцев с арабскими монархиями, а французов — с их бывшими подконтрольными территориями, Ливаном и Сирией. Кто-то говорит о нежелании ссориться с все увеличивающейся группой избирателей-мусульман в этих странах. Как бы то ни было, но совместная статья министров иностранных дел Франции и Испании, с которой, собственно, и начался новый конфликт,— как раз пример той пропалестинской позиции, которую занимают сейчас многие европейские страны.

Членство без независимости и прецедентов

Эксперты довольно быстро обнаружили в идее международного признания Государства Палестины Организацией Объединенных Наций массу недостатков. И дело даже не в том, что эта идея совершенно неприемлема для Израиля. (Израильский посол в США Рон Просор напомнил в связи с этим слова Джона Кеннеди, что вести переговоры с теми, кто придерживается позиции "мое — это мое, а о твоем мы и поговорим", совершенно невозможно.) Все дело в том, что признание ООН независимого палестинского государства юридически невозможно. Как отметил один из известных юристов в области государственного международного права, Ли Кейси, Палестина не соответствует критериям, установленным для государств мира Конвенцией Монтевидео о правах и обязанностях государств. В соответствии с конвенцией государством может считаться только то территориальное образование, которое имеет постоянную территорию, постоянное население, правительство и способность вступать в сношения с другими государствами. До тех пор пока границы Палестины остаются предметом переговоров, о постоянном населении и постоянной территории говорить смысла нет. Кроме того, говорят эксперты, Организация Объединенных Наций не имеет права признавать или не признавать чью-то независимость. Такое признание — одно из суверенных прав государства, а ООН государством не является. Кстати говоря, более 100 стран мира воспользовались этим правом и признали Государство Палестина, провозглашенное Организацией освобождения Палестины в 1988 году.

Наконец, принятие в ООН такого территориального образования, как Палестина,— затея не только беспрецедентная, но и совершенно нарушающая Устав ООН, в соответствии с которым членами ООН могут быть только независимые государства.

Разумеется, в истории ООН были исключения. К примеру, полноправными членами ООН были Украинская ССР и Белорусская ССР. Тем не менее это было исключение, лишь подтверждающее правило. Кроме того, решение о членстве Украины и Белоруссии принималось еще во время Второй мировой войны и было фактически одним из условий создания Организации Объединенных Наций.

Еще одним исключением можно считать членство в ООН Демократической Кампучии — государства, основанного "красными кхмерами" в Камбодже в 1975 году и просуществовавшего до 1979 года, когда "красных кхмеров" свергли вошедшие в Камбоджу вьетнамские войска. Демократическая Кампучия имела представительство в ООН до 1990 года. Однако действия ООН тогда говорили лишь о том, кого международное сообщество считает законным правительством одного из государств-членов ООН. Так что и это не прецедент для нынешней ситуации.

Скорее есть противоположные прецеденты. ООН никогда не признавала оккупацию Юго-Западной Африки (Намибии) Южноафриканской республикой. Более того, ООН официально признавала СВАПО — организацию, ведшую тогда борьбу за независимость этой территории, единственным законным представителем народа Намибии. Тем не менее никто не предлагал сделать СВАПО или созданное ею правительство Намибии членом ООН. То же самое было с фронтом ПОЛИСАРИО, который ведет борьбу за независимость Западной Сахары от Марокко. Фронт создал Сахарскую Арабскую Демократическую Республику (САДР). ООН не признает оккупации Западной Сахары, однако не признает и САДР, которая контролирует лишь незначительную часть территории Западной Сахары.

Наконец, есть и еще одна причина, по которой признание (или предоставление полноправного членства) Палестине не только юридически невозможно, но и может обернуться печальным последствиями для нее самой. В соответствии с договоренностями, достигнутыми между Израилем и ООП в Осло в 1993 году, любые договоренности между сторонами должны иметь двусторонний характер. Соответственно, любые односторонние действия нарушают соглашения и разрушают все те механизмы, которые были построены на их основе позднее. Поэтому, говорят израильтяне, любая односторонняя акция со стороны Аббаса будет рассматриваться как нарушение Палестиной своих обязательств и вся система мирных договоренностей, на которых основывается существование Палестинской автономии, рухнет. Как заметил один из американских экспертов, с точки зрения урегулирования палестино-израильского конфликта мир будет отброшен даже не 1990-е, а в 1980-е годы.