«Надо думать на 10–20 лет вперед»
По мнению руководителя международной налоговой практики компании Ernst & Young для нефтегазового сектора АЛЕКСЕЯ КОНДРАШОВА, российская налоговая система в нефтегазовой отрасли далеко отошла от мировых налоговых тенденций, но введение с 1 октября налогового режима «60–66» открывает для отрасли новые возможности.
Алексей Кондрашов с декабря 2008 года из офиса в Москве возглавляет международную налоговую практику Ernst & Young для нефтегазового сектора. Стал первым российским налоговым консультантом, назначенным на пост глобального руководителя в консалтинговой компании, которая входит в число четырех крупнейших мировых консалтеров (так называемая «большая четверка»). Является налоговым консультантом Министерства энергетики Российской Федерации по вопросам реформирования системы налогообложения нефти.
— На основании вашего мониторинга налоговых систем мира можно ли составить «налоговую карту мира»: сюда инвестировать хорошо в нефтегазовую отрасль, а туда — не очень?
— Мы не ставим перед собой задачу сравнения налоговых режимов. Нам важнее отследить и описать тенденции развития налогообложения нефти и газа в каждой стране, чтобы дать нашим клиентам точное понимание трендов в разных государствах. Инвестиционные решения не принимаются только потому, что в стране низкие налоги. Важнее экономика конкретного проекта в конкретной стране: его местоположение, глубина залегания запасов, объемы добычи за определенный период, уровень капитальных и операционных затрат, геологические и технологические риски — вот факторы, которые прежде всего влияют на принятие инвестиционного решения.
Затем мы смотрим, какое влияние на экономику проекта оказывают налоги: каков их общий уровень, на какой фазе инвестпроекта происходит максимальное налогообложение, насколько обеспечена налоговая стабильность. Именно поэтому во многих странах к налогообложению разных проектов подходят дифференцированно. Прежде всего разделяют наземные и морские, особенно глубоководные, проекты: последние обычно облагаются по иному, более щадящему режиму.
Так происходит практически во всех странах, где есть и наземная, и офшорная добыча: от США до Нигерии. Страны с давней историей освоения нефтяных провинций разделяют месторождения на старые и новые, так как обычно сначала разрабатывают более качественные запасы, а только потом переходят к более труднодоступным или трудноизвлекаемым, налоговые режимы подстраиваются под такую разницу. История налогообложения британского сектора Северного моря — пример такого подхода.
Другой пример — дифференцированные ставки роялти в Канаде и стимулы для разработки нефтяных песков. Многие страны фиксируют налоговые режимы для определенных раундов выдачи лицензий, подстраивая режим под экономику конкретных блоков месторождений. Колумбия, например, добилась первого места по росту своей нефтедобычи за счет такого подхода. Это притом, что месторождения там маржинальные, а риски неналогового характера существенные.
Ну и СРП, конечно, все еще очень популярен в мире. Причем как у стран, давно использующих этот подход,— Азербайджан и страны АСЕАН, так и у новых игроков на рынке нефтедобычи — Гренландия и новые африканские добывающие государства. Сочла необходимым иметь его в своем арсенале и Бразилия — для разработки глубоководных подсолевых запасов. А ведь есть еще и ближневосточные сервисные контракты. Так что «налоговая карта мира» — очень пестрая и цвета на ней изменяются не только от страны к стране, но и внутри добывающих государств.
В последнее время мы видим рост налогов на отрасль в Великобритании, Австралии, Китае, Колумбии, не утихают разговоры об отмене существенных льгот на бурение в США.
— Какова тенденция в условиях роста нефтяных цен, налоговое бремя на нефтегазовую отрасль также усиливается?
— Государства стремятся получить свою долю нефтяного пирога. Они видят в нефтяной отрасли простой и надежный источник бюджетных поступлений. Кроме того, повышение налогов на нефть — более популярная у избирателя мера, чем, скажем, повышение подоходного налога, налогов на имущество или налогов на потребление.
— Основные элементы налогового бремени в мире?
— Элементов налогообложения нефтяной отрасли не так и много. Судите сами. Это бонус от компании при выдаче лицензии на месторождение, плата собственнику недр за их использование, налог на прибыль, который платят все компании всех отраслей экономики, затем рентный налог во всех, иногда самых причудливых его формах, наконец, экспортные пошлины, нацеленные либо на сбор налогов самым простым способом, либо на поддержание отечественной нефтепереработки, либо и на то, и на другое.
Если не рассматривать налоговые системы, основанные на СРП и ближневосточных сервисных контрактах, я бы разделил все страны на три группы.
Первая группа стран — те, которые основывают свою налоговую систему преимущественно на роялти и налоге на прибыль. В США, например, нет специального рентного налога, поэтому большая доля прибыли от роста цен достается инвестору. Канада по большей части регулирует изъятие части ренты через очень сложную и дифференцированную систему роялти, но специальных рентных налогов не вводит. Таким же путем движется Колумбия, где, правда, уже есть квазирентный налог, изымающий часть роста цены на нефть.
Перу тоже можно отнести к этой группе. Интересно заметить, что это страны нового света с большой долей наземной добычи, где уровень неопределенности ниже.
Вторая группа стран — те, которые полностью основывают свою налоговую систему на рентных платежах с прибыли от нефтедобычи в дополнение к общему налогу на прибыль. Классическими примерами являются Норвегия и Великобритания. В приводимой часто в пример Норвегии ставка налога на прибыль от нефтедобычи одна из самых высоких (78%), но практически все налоговое бремя переложено на фазу получения прибыли и свободного денежного потока. Великобритания удивила весь мир и подняла ставку налога на прибыль от добычи в марте с 20 до 32%, доведя совокупную ставку налогообложения до 62%. Но ни роялти, ни экспортной пошлины ни в Норвегии, ни в Великобритании нет. Правда, шли они к отмене роялти около десяти лет: от простого и понятного налога отказываться нелегко. Геологоразведку эти государства существенно софинансируют: через предоставление нефтяным компаниям вычета затрат из прибыли от предыдущих проектов. При очень высоких ставках налога на прибыль. При такой системе, если контролировать затраты нефтяных компаний и трансфертные цены, а и в Норвегии, и в Великобритании накоплен обширный опыт в этих вопросах, налогообложение стимулирует обоснованные, разумные капиталовложения, без которых постоянное развитие нефтяной отрасли невозможно. Но есть и отличие, причем существенное: главное, что отличает норвежскую систему от британской,— налоговая система Норвегии стабильна на протяжении многих лет. В этих странах вся добыча офшорная, а значит, нет возможностей для изъятий налогов государством без оглядки на доходность проектов.
Третья группа стран сочетает невысокий размер роялти с существенной долей рентного налога на прибыль. К ней можно отнести как Австралию, Папуа — Новую Гвинею и Бразилию, которые расположились ближе ко второй группе, так и Казахстан и Китай, где доля роялти повыше и рентные налоги взимаются как с прибыли (по сложным прогрессивным шкалам, которые не очень подходят для стимулирования геологоразведки), так и с объема произведенной продукции. В Казахстане даже экспортная пошлина есть — правда, раз в десять ниже, чем в России.
Очень интересным представляется то, каким путем пойдут новые игроки рынка нефтедобычи из числа африканских стран, которые поначалу для привлечения инвесторов будут полагаться на СРП. Будут ли они в дальнейшем отходить от этой практики и разрабатывать законодательство, основанное на пяти вышеперечисленных элементах? Также очень интересным будет процесс разработки и совершенствования налогового законодательства в Польше и на Украине, если они выйдут на существенные объемы производства сланцевого газа.
— Судя по вашей классификации, Россия остается за рамками?
— Россия со своей системой налогообложения, основанной практически исключительно на налогообложении объемов добычи нефти, которая при цене нефти в $100 за баррель оставляет инвестору менее $25, настолько далека от мировых тенденций, что инвестировать в новые проекты можно, лишь получив индивидуальные льготы по экспортной пошлине. По этой причине у нас не принимаются инвестиционные решения по новым разведанным, но капиталоемким проектам. В геологоразведку капитал идет только под обязательства правительства разработать для нее специальный налоговый режим.
Нужна программа действий. Надо двигаться дальше! Такое движение возможно, если государство будет последовательно в принятии решений, а отрасль — в своих просьбах. Лучше двигаться постепенно, выверяя каждый шаг, но последовательно, чем шарахаться из стороны в сторону. До недавнего времени мы скорее именно шарахались: то в конце 2008 года принимаем решение о снижении НДПИ, то в 2010 году его опять повышаем, то предоставляем адресные льготы по экспортной пошлине в 2009 году (правда, без определения четких критериев их предоставления), то через год уменьшаем эти льготы и отменяем их.
Все это говорит о том, что в России эффективно работала только одна из функций налогов. Причем очень эффективно — контрольная функция. Очень просто прогнозировать и отслеживать поступления налогов в силу потрясающей простоты нашей системы налогообложения нефти: спланировал добычу и экспорт нефти, забюджетировал ее мировую цену — и 50% поступлений бюджета готово. Это действительно большой плюс действующей налоговой системы. Но единственный. Поскольку даже фискальная функция такого подхода, то есть функция максимального сбора налогов с отрасли, работала не до конца.
— Какие еще функции должна выполнять и не выполняет отечественная система налогообложения?
— К фискальной и контрольной еще хотя бы регулирующую и стимулирующую добавить, а потом и распределительную.
Регулирующая функция состоит в том, чтобы посредством налоговых механизмов добиваться достижения задач экономической политики государства. А у нас пока как получается? Хотим НПЗ реконструировать, а все налоговые стимулы работают на увеличение производства мазута. Хотим недра использовать рационально, а в любом пособии по налогообложению природных ресурсов написано, что высокие роялти (в нашем случае и НДПИ, и экспортная пошлина играют эту роль) понуждают инвестора к ранней остановке месторождений.
Стимулирующая функция должна проявиться в поддержке разработки новых месторождений и геологоразведки на шельфе, а также месторождений высоковязкой нефти и малых месторождений.
А вот распределительную функцию в приложение к налогообложению нефти мы вообще неправильно понимаем. Нам кажется, что дешевым бензином и дизелем мы поддерживаем людей и эффективность экономики. На самом же деле, перераспределяя через дешевый бензин и дизель часть национального богатства в пользу тех, кто ездит на дорогих автомобилях с пятилитровыми двигателями и неэкономичных, загрязняющих воздух грузовиках, мы забываем как о тех, кто вообще не ездит на машинах, так и об энергоэффективности. Дешевые энергоресурсы не способствуют энергосбережению. Кто не верит — поезжайте в Венесуэлу. Там бензин полтора цента за литр стоит — никто не выключает двигатель на стоянке. Зачем? Кстати, в Норвегии бензин и дизель дороже, чем у нас.
— Вступающий в силу с 1 октября проект, уже получивший название «60–66», что меняет в этом смысле помимо уменьшения экспортной пошлины с 65% до 60%?
— Важнейший шаг! Он нефтяникам к $25 за баррель еще почти $4 добавит. За счет проведения тех инвестиций, которые при 65% экспортной пошлины были неэкономичны, а при 60% таковыми станут, отрасль добавит около 15 млн тонн добычи в год на действующих месторождениях. Это выразится в дополнительных налоговых поступлениях в бюджет страны около 200 млрд рублей. В 2012 году уже увидим результат. В дальнейшем можно получить и больше.
Частичный эффект будет достигнут и с точки зрения регулирующей функции налогов. По-крайней мере часть низкоэффективной переработки закроется за счет того, что субсидия производства темных нефтепродуктов через экспортные пошлины сократится вдвое, мазут станет дешевле, и рентабельность проектов его крекинга в светлые продукты увеличится. Государство наконец создаст налоговые условия для процесса модернизации НПЗ и выполнения установленных им же требований.
— Какой вам видится дальнейшее налоговое реформирование отрасли?
— Для разработки новых месторождений и новой шельфовой геологоразведки сам по себе режим «60–66» ничего не дает. Но открывает окно возможностей. По нашим расчетам, проекты разработки многих новых разведанных месторождений могут стать экономически оправданными, даже если при 60-процентной пошлине отменить НДПИ и ввести рентный налог на финансовый результат от добычи нефти. Каникулы НДПИ — это, конечно, хорошо, но мало для капиталоемких проектов.
А в геологоразведке надо отменять пошлину. Это можно сделать уже сегодня, так как, во-первых, нефть с этих проектов раньше 2020 года не появится, а во-вторых, она, скорее всего, на внутренний рынок поставляться не будет, а значит, на цену нефтепродуктов влияния не окажет никакого. При существующем налоговом режиме никто миллиарды вкладывать не будет в проекты, где вероятность успеха не больше 20%.
Года два-три передышки, которую дает режим «60–66», надо использовать для того, чтобы проработать следующие шаги.
Во-первых, рассмотреть возможность и эффект от снижения пошлины на нефть до 55% и полной отмены ее для шельфовой геологоразведки. Сначала, правда, надо 60% законодательно закрепить. Снижение пошлины до 55% должно дать еще дополнительную добычу, налоговые поступления от которой перекроют потери от снижения ставки пошлины. А дальше нужно рентный налог на доходы от добычи вводить, чтобы на старых месторождениях добыча падать не начала.
Во-вторых, разработать простой и эффективный механизм действия рентного налога на добычу и запустить его как для геологоразведочных проектов на шельфе, так и для новых месторождений Восточной Сибири, Ямала и Каспия. После снижения ставки пошлины до 60% такой налог вводить можно (при не очень высокой ставке — не более 20%), но при 55% он даст больший эффект.
В-третьих, определить, как проводить дальнейшее сокращение разницы между пошлиной на нефть и на темные нефтепродукты. Полное с 2015 года выравнивание этих пошлин, записанное в постановлении правительства, должно быть хорошо просчитано, чтобы не получить дестимулирующий эффект. Поскольку полностью от производства мазута нам к 2015 году не избавиться, будем реалистами, и продавать его на экспорт придется. Надо считать эффект от налогообложения всей экспортной корзины нефтепродуктов и предлагать взвешенные решения.
В-четвертых, понять, как и до какого уровня снижать экспортную пошлину на нефть и как вводить рентный налог на нефтедобычу на старых месторождениях, и в каких пропорциях в российском налоговом режиме должны находиться роялти (НДПИ) и рентный налог, основанный на доходе от добычи нефти.
— В итоге что должно получиться?
— Разумный, просчитанный НДПИ плюс рентный налог на финансовый результат — налоговая система, которая может открыть нам доступ к запасам Арктики и Черного моря. Иначе все договоренности останутся только на бумаге. И надо постепенно отменять экспортную пошлину на нефть — году к 2020 это, наверное, возможно. Это программа на несколько лет вперед. Надо думать на 10–20 лет вперед, а не жить сегодняшним днем. Нефтедобыча — отрасль с длительным инвестиционным циклом.