Недоговоренности на высшем уровне
К очередному саммиту Россия–Евросоюз, который пройдет в Нижнем Новгороде, Москва и Брюссель подошли явно не на пике своих отношений. К застарелым проблемам вроде буксующих переговоров по безвизовому режиму и новому Соглашению о сотрудничестве и партнерстве добавились разногласия по событиям на Ближнем Востоке и в Северной Африке, а также коллапс на переговорах по созданию европейской системы противоракетной обороны. На фоне стагнации отношений с ЕС в целом двусторонние связи России с ведущими странами Европы, наоборот, развиваются весьма бурными темпами.
В последнее лето
Нынешний саммит Россия–ЕС, который пройдет в Нижнем Новгороде 9 и 10 июня, станет последним таким мероприятием на территории России в ходе первого президентского срока Дмитрия Медведева. Второй в этом году саммит, который, скорее всего, состоится в декабре, пройдет уже в Брюсселе. А поскольку президентские выборы в России намечены на март 2012 года, к следующему июню у страны будет новый президент, и очередной саммит на российской территории будет принимать уже избранный глава государства. Вполне возможно, что им вновь окажется господин Медведев. Но пока члены тандема хранят молчание о своих планах, нижегородский саммит вполне может стать для президента временем подведения итогов в отношениях с ЕС.
Еще в прошлом году казалось, что нынешний саммит пройдет весьма удачно. Гарантией этому стал чрезвычайно удачный декабрьский саммит Россия-ЕС в Брюсселе. Тогда заметного прогресса удалось достичь сразу по нескольким ключевым направлениям. Прежде всего, глава Минэкономики РФ Эльвира Набиуллина и еврокомиссар по торговле ЕС Карел де Гюхт подписали в Брюсселе меморандум о взаимопонимании по условиям присоединения России к ВТО. В обмен на завершение с Брюсселем двусторонних переговоров о вступлении в организацию Москва согласилась снизить запретительные экспортные пошлины России на лес, направляющийся на деревообрабатывающие предприятия Финляндии. «После подписания соглашений с США и ЕС присоединение России к ВТО практически становится реальностью», — провозгласил тогда Дмитрий Медведев. Как пояснил помощник президента России Аркадий Дворкович, завершить процесс присоединения к организации планируется в 2011 году.
Разблокирование переговоров по вступлению в ВТО открывало перспективы и для подписания многострадального Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом. Старое соглашение вступило в силу в 1997 году и истекло в 2007 году. С тех пор Москва и Брюссель пытаются заключить новое соглашение, поскольку предыдущий вариант уже слабо отражает все аспекты двустороннего сотрудничества.
Однако за последние четыре года новый текст согласовать так и не удалось, так что Россия и ЕС продолжают жить в соответствии с СПС образца 1997 года, каждый год автоматически продляя срок его действия.
По словам собеседников „Ъ” в МИД РФ, текст нового соглашения уже почти готов, остаются лишь некоторые спорные детали: в частности, Москва хочет видеть новое СПС довольно компактным текстом, прописывающим основные принципы взаимодействия, в то время как европейцы настаивают на более детальной регламентации. Источники „Ъ” в Еврокомиссии добавляют, что основная загвоздка как раз заключается в неопределенности статуса России в ВТО. «Если РФ вступает в организацию, то многие положения документа надо согласовывать с уставом ВТО. Если же нет, то это — совсем другая история»,— указывает европейский дипломат. Таким образом, казавшееся реальным присоединение России к ВТО открывало перспективу и для заключения нового СПС.
Не менее близким казалось и решение визового вопроса. На встрече Дмитрия Медведева с руководством Евросоюза в июне в Ростове-на-Дону Москва передала Брюсселю проект соглашения о введении безвизового режима между РФ и ЕС, заявив, что готова подписать его «хоть завтра». Однако этот шаг стал для Брюсселя весьма неожиданным и малоприятным сюрпризом. Вскоре по дипломатическим каналам до Москвы довели пожелание ЕС о том, что прежде чем говорить о полной отмене виз, России следует обеспечить на своей территории такую же свободу передвижения, какая давно существует в Европе. После этого на встрече с президентом Франции Николя Саркози и канцлером ФРГ Ангелой Меркель в Довилле господин Медведев согласился двигаться к безвизовому режиму постепенно и выработать для этого совместный с ЕС план. Свои предложения европейцы передали российским коллегам незадолго до саммита в Брюсселе, а ответные предложения получили как раз накануне встречи в Нижнем Новгороде.
Наконец еще в январе в Москве полагали, что не за горами и решение другого вопроса, долгие годы отравлявшего отношения с Евросоюзом, — проблемы создания системы противоракетной обороны (ПРО) в Европе. Формально ЕС и не занимается тематикой ПРО, а заботы по ее созданию лежат на плечах НАТО, и особенно США, так что обсуждать эту тему с Брюсселем вроде бы бессмысленно. Однако значительная часть членов ЕС и НАТО дублируют друг друга, а в оба объединения входят такие влиятельные друзья России, как Германия, Франция и Италия, так что Москва нередко обсуждает военно-политическую тематику на евросоюзовской площадке. После успешного ноябрьского саммита НАТО в Лиссабоне, на котором Дмитрий Медведев выдвинул идею «секторальной» ЕвроПРО, позиции России и ЕС, казалось, начали сближаться.
Таким образом, нижегородский саммит Россия–ЕС мог решить сразу несколько наболевших вопросов и продемонстрировать успешность внешней политики Дмитрия Медведева на европейском направлении. Не исключено, что эти успехи могли бы стать козырем в диалоге с премьером Владимиром Путиным о том, кто же из тандема пойдет на выборы в 2012 году.
Разлад
Впрочем, уже за месяц до нижегородского саммита стало понятно, что большинство из анонсированных соглашений к июню достичь явно не удастся. Одним из главных разочарований для российской дипломатии стали переговоры по вступлению в ВТО. В тот самый момент, когда Москва уже договорилась со всеми странами, неожиданным препятствием на пути России в организацию оказалась маленькая Грузия. В апреле власти Тбилиси дали понять, что как член ВТО Грузия не даст своего согласия на вступление туда России без урегулирования двусторонних пограничных вопросов. Суть претензий Тбилиси заключалась в желании поставить пограничные посты в Роккском туннеле, разделяющем Северную и Южную Осетию, а также на границе между Россиией и Абхазией. Таким образом, Грузия, считающая Абхазию и Южную Осетию неотъемлемой частью своей территории, подкрепила бы свои претензии. Для Москвы, признающей независимость Сухуми и Цхинвали, эти уступки являются неприемлемыми. В итоге перспективы вступления России в ВТО до конца 2011 года, которое анонсировал Кремль, оказалось под большим вопросом. По словам собеседника „Ъ” в правительстве РФ, в Нижнем Новгороде Дмитрий Медведев может попросить европейских коллег убедить Грузию смягчить свою позицию и отказаться от заведомо невыполнимых требований. Но скоро решения проблемы ожидать не приходится.
Осечка на переговорах по ВТО ударила и по перспективам заключения нового СПС. «Без решения вопроса о вступлении России в организацию обсуждать наше соглашение уже бессмысленно. Позиции друг друга мы и так прекрасно знаем. Сначала надо решить вопрос с ВТО, а затем мы поставим точку и в наших переговорах», — категоричен собеседник „Ъ” в Брюсселе. Не менее плачевна и ситуация на визовом фронте — хотя стороны подготовили весьма близкие проекты пошагового движения к безвизовому режиму, согласовать компромиссный вариант в Нижнем Новгороде, как признал постпред России при Евросоюзе Владимир Чижов, не удастся (подробнее см. текст на стр. 14).
Провал
Еще хуже дела обстоят на переговорах по созданию совместной системы ПРО. С ноябрьского саммита в Лиссабоне стороны, по сути, не продвинулись ни на шаг. Более того, по словам одного из натовских чиновников, многие достижения, объявленные в рамках саммита в Лиссабоне, были анонсированы авансом. «Мы провели совместный анализ ракетных угроз, но так и не пришли к единому мнению, поскольку очень торопились подписать хоть какой-то документ к саммиту, — говорит собеседник „Ъ” в НАТО. — В итоге там записано, что мы „согласились в несогласии”».
Разногласия по поводу формулировок меркнут на фоне главного противоречия — нежелания альянса отказываться от развертывания системы ПРО по предлагаемой США схеме. Позиция Вашингтона по этому вопросу является непреклонной. Как заявила госсекретарь США Хиллари Клинтон на февральской конференции по безопасности в Мюнхене, первый этап размещения этой системы начнется уже в 2011 году. «В этом году мы вытащим проект ПРО из-под сукна и начнем реализовывать его, размещая радары на суше и системы Aegis на кораблях в Средиземном море, — заявила она. — Мы дали понять, что мы не потерпим никаких препятствий для развития нашей системы ПРО. Правительство США сделает все возможное для защиты Америки, наших войск и наших союзников от стран за пределами Европы». Не менее категоричен был и президент Барак Обама: в ходе визита в Европу в конце мая он заявил, что система ПРО в Европе обязательно будет развернута, причем некоторые ее элементы окажутся в Польше — в непосредственной близости от российских границ.
Россию такая перспектива категорически не устраивает. «После полного развертывания американская ПРО сможет перехватывать межконтинентальные баллистические ракеты, что ограничивает наш ядерный потенциал, — рассказывал „Ъ” постпред России при НАТО Дмитрий Рогозин. — Наша позиция абсолютно прозрачна и гибка как никогда — мы готовы взять на себя почти любую роль, которую нам предложат, лишь бы это было честное и равноправное обсуждение».
Москва очень рассчитывала на то, что ее позицию поддержат европейские страны. Однако даже они не намерены отказываться от уже проделанной работы и допускать Россию к обсуждению столь деликатной темы на равных правах с членами альянса. «К июню мы подготовим первый обзор по ПРО в рамках НАТО и затем уже будем принимать решения. Но отказываться от американских предложений неразумно — они ведь обеспечивают нашу безопасность, — заявил „Ъ” источник в МИД Германии. — К тому же эта концепция секторальной ПРО пока не слишком ясно изложена — немногим лучше, чем идея по договору о евробезопасности». Другой собеседник „Ъ” в НАТО предположил: «Русские просто хотят получить доступ к нашим технологиям, а отдавать их мы никому не намерены». Большинство европейцев и американцев уверены, что рано или поздно Россия все равно согласится на предлагаемые ей условия, а сейчас у ЕС, НАТО и США куда более серьезные проблемы из-за ситуации на Ближнем Востоке.
Не принесли особых результатов и майские переговоры между Дмитрием Медведевым и Бараком Обамой на саммите «большой восьмерки» в Довилле. В итоговой декларации саммита в разделе «Мир и безопасность» был отмечен вклад в глобальную стабильность России и США, подписавших в прошлом году договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ). Однако господин Медведев, выступая на итоговой пресс-конференции, дал понять, насколько непрочным является это достижение. Он отметил, что, если Москва и Вашингтон не договорятся по проблеме ПРО, уже после 2020 года начнется новая гонка вооружений. «Мы теряем время. После 2020 года, если мы не договоримся, начнется новая гонка вооружений. Все это время говорят: там такие страны есть нехорошие, вот от них может исходить угроза. Когда мы спрашиваем: какие это страны? Молчат. Мы спрашиваем: есть ли там ракеты, которые таким образом можно отсекать? Нет там таких ракет. А у кого эти ракеты есть? У нас. Значит, ответ простой: тогда это против нас», — заявил президент России.
Возможные ответы России в начала мая огласил заместитель министра обороны России Анатолий Антонов. «Мы видим, что реализация планов создания ПРО в Европе продолжается. Достигнута договоренность с Румынией (о размещении американских противоракет на бывшей базе румынских ВВС Девеселу — „Ъ”), запущен новый спутник, который по своим характеристикам будет интегрирован в систему ПРО Европы. Пока мы определяем формы сотрудничества, создание системы идет своим чередом, — отметил замминистра. — Нас призывают верить на слово и не принимать никаких ответных мер. Нас это положение не устраивает». Как отметил господин Антонов, мы готовим свой ответ на эти планы: «Ведутся не только разговоры, но и серьезные работы. Мин-обороны должно учитывать любое, в том числе самое неблагоприятное развитие ситуации. Военные думают о том, как защитить нашу страну, если Россия не будет услышана в переговорах с НАТО». Одной из контрмер может стать свертывание военного сотрудничества с альянсом по вопросам ПРО. «Мы не против таких учений, они полезны и нужны, и у нас есть хороший опыт их проведения. Но возникает вопрос: каков будет результат этих учений? — отметил замминистра. —Позиция России состоит в том, чтобы определиться, какие сегодня существуют ракетные угрозы. Давайте определимся насчет архитектуры и концепции системы ЕвроПРО, давайте проводить учения, чтобы отрабатывать на них архитектуру совместной системы ПРО. Проводить учения, чтобы потом сказать, что мы их провели, нам не нужно».
Утечка трубопроводов Еще один важный вопрос, по которому Россия и ЕС уже не первый год хотят договориться, — это судьба газопровода South Stream, который намерено проложить СП «Газпрома» и итальянской ENI (долю в проекте могут получить французская EdF и германская Wintershall).
South Stream — газопровод общей мощностью 63 млрд куб. м газа в год, который должен пройти по дну Черного моря из России в Болгарию, затем в Сербию, Венгрию, Словению, Австрию и Северную Италию. Отводы будут сделаны в Хорватию, Македонию, Грецию и Турцию. Последние три — с территории Болгарии. В качестве ресурсной базы могут выступать Ирак (8–10 млрд куб. м) и Египет (около 1 млрд куб. м). Однако и эти источники не позволят заполнить и окупить Nabucco. Поэтому наиболее реальной ресурсной базой для этого проекта является газ Туркмении и Азербайджана, но договоренностей с Баку и Ашхабадом пока нет.
В июле 2009 года Европарламент принял разработанную Еврокомиссией Директиву о единых правилах внутреннего рынка природного газа ЕС (Третий энергетический пакет), устанавливающую правила работы иностранных компаний на европейском рынке. В соответствии с этим документом все иностранные компании, работающие на газовом рынке ЕС, не должны быть монополиями и объединять газодобывающие и газотранспортные активы (таким образом, «Газпром» рискует потерять свою долю на рынке). Кроме того, третий энергопакет предусматривает невозможность монополии на доступ к магистральным газопроводам на территории ЕС. Трубы, принадлежащие иностранным компаниям, должны быть либо национализированы правительствами ЕС, либо отданы в управление независимому оператору. Третий вариант предусматривает передачу правительству золотой акции (она дает право вето) компании — оператору газопровода.
В случае полной либерализации рынка газа и электроэнергии в ЕС приоритет на этом рынке будет отдан своповым и биржевым сделкам, что лишит «Газпром» преимуществ при транспортировке газа. По мнению зампреда правления «Газпрома», главы «Газпром-экспорта» Александра Медведева, Третий энергопакет «отстраняет компанию от доступа к управлению транспортными активами на территории ЕС» и «лишает поставщиков возможности управления газотранспортными активами и обесценивает сделанные ими инвестиции в эти активы». Без этого «поставщики газа не захотят инвестировать в их строительство и уйдут на другие рынки».
Этот же аргумент Россия отстаивала перед Еврокомиссией незадолго до саммита в Нижнем Новгороде. 25 мая глава Минэнерго России Сергей Шматко, глава «Газпрома» Алексей Миллер и глава South Stream Марсель Крамер проводили в Брюсселе презентацию проекта газопровода South Stream. И все они убеждали европейцев отказаться от норм третьего энергопакета применительно к этому проекту. Однако еврокомиссар по энергетике Гюнтер Эттингер дал понять, что газопровод должен «подчиняться правилам Третьего энергопакета». «Все газотранспортные компании должны конкурировать на равных», — отрезал он. Таким образом, получить особый статус для газпромовских проектов в Европе пока не удается. По словам собеседников „Ъ” в правительстве РФ, вопрос будет поднят на саммите в Нижнем Новгороде, но надежды на успех немного.
В итоге никакого прорыва по главным направлениям на саммите в Нижнем Новгороде ожидать не придется. А значит, в достижения, как и раньше, запишут успешную реализацию программы «Парт-нерство для модернизации» и участие европейских компаний в проекте «Сколково».