"Старые схемы неработоспособны"

Группа организаций Всемирного банка подготовила доклад о мировом развитии, посвященный борьбе с нестабильностью. О том, какие меры для достижения этой цели необходимо принять — как отдельным странам, так и международному сообществу в целом, в статье, написанной специально для "Ъ", рассказал глава Всемирного банка РОБЕРТ БРЮС ЗЕЛЛИК.

Афганистан. Босния. Гаити. Либерия. Руанда. Сьерра-Леоне. Южный Судан. Восточный Тимор. Ирак. Такие разные страны — но все они ценой немалых усилий стремятся преодолеть конфликты и нестабильность и обеспечить безопасность развития. На повторяющиеся циклы угроз, от которых страдают эти страны, обращает внимание в своей книге "Нижний миллиард" Поль Кольер. Ни одной из стран с низким уровнем дохода, стремящейся преодолеть конфликты и нестабильность, пока не удалось достичь ни одной из целей развития, сформулированных в декларации 1000-летия ООН.

Происходящее в этих странах не может не затрагивать наши общие интересы и ценности. Они обращались за военной и финансовой помощью к странам, которые в то время прилагали немалые усилия, чтобы сдержать насилие, перехлестывающее за границы нестабильных государств, потому что питательная среда конфликтов — это наркотики, пиратство и гендерное насилие, потому что конфликты оставляют после себя беженцев и разрушенную инфраструктуру. Территории пораженных конфликтами стран могут стать рассадником для масштабных группировок воинствующих радикалов и сетей организованной преступности.

Но, как вновь показывают события, происходящие на Ближнем Востоке и в Северной Африке, насилие в XXI веке отличается от межгосударственных конфликтов и путей их урегулирования, характерных для XX века. Изолированные друг от друга государственные ведомства плохо приспособлены для решения проблем даже в тех случаях, когда национальные интересы или ценности требуют от политических лидеров решительных действий. Группа организаций Всемирного банка предлагает некоторые идеи и практические рекомендации и с этой целью выпускает в свет доклад о мировом развитии под названием "Конфликты, безопасность и развитие", содержащий анализ данных различных дисциплин и опыта многих стран мира.

Из доклада со всей очевидностью следует: старые схемы уже неработоспособны. Основная задача заключается в том, чтобы создать легитимные институты, способные обеспечить гражданам устойчивый уровень безопасности, справедливости и занятости. Прогресс в этих ключевых областях и скоординированный характер принимаемых мер закладывают основы для более масштабных и глубоких перемен. На начальном этапе, прежде чем приступить к формированию или преобразованию институтов, пусть даже рудиментарных, странам необходимо восстановить общественное доверие к элементарным коллективным действиям.

Нестабильное государство не способно восстановить доверие только силами правительства. В таких государствах необходимо формировать ориентированные на сотрудничество, достаточно широкие коалиции, опирающиеся на группы, которые, являясь источниками политической легитимности, финансовых и технических ресурсов, продолжат добиваться более глубоких институциональных преобразований. К ним могут относиться организации предпринимателей, работников, женщин или другие группы гражданского общества. При этом нет необходимости стремиться вовлечь в такую коалицию все без исключения группы. Необходимо найти баланс между широтой коалиции и эффективностью, результатами — а когда важно подать сигнал, свидетельствующий о реальном разрыве с прошлым,— то справедливостью и легитимностью.

Для укрепления доверия, которое позволит выиграть время для дальнейшего наращивания национального потенциала, крайне важны первые результаты — меры, способные дать быстрый и осязаемый эффект. В Косово обеспечение безопасного передвижения по дорогам проложило путь к активизации торговли и, соответственно, созданию рабочих мест. В Либерии ключевое значение имели простейшие меры по повышению уровня безопасности и улучшению снабжения электроэнергией, а также по борьбе с коррупцией. Эти первые успехи должны быть совместимы с более долговременными усилиями по укреплению институтов, а не подрывать их. Если оказание услуг и проведение общественных работ предусматривается только силами исполненных благих намерений международных партнеров или в рамках национальных программ, построенных по принципу "сверху вниз", в стране не будут созданы местные институты и не будет обеспечен должный уровень поддержки — а эти факторы жизненно важны для обеспечения устойчивости процесса восстановления в случае неизбежного возникновения проблем или изменения ситуации.

Кроме того, необходимо, чтобы эти первые результаты были итогом прагматичных, "оптимальных" реформ — необязательно идеальных с технической точки зрения, но гибких, открытых для инноваций, учитывающих местные условия. В некоторых случаях понятие "оптимальный" вовсе не тождественно понятию "идеальный". Хороший пример — это принятое в Ливане решение восстанавливать электроснабжение после гражданской войны, опираясь на небольшие сети частных поставщиков: этот компромиссный вариант привлечения негосударственного потенциала отличался высокими удельными издержками, однако обеспечивал быстрые результаты.

Международным учреждениям и иностранным партнерам следует внести изменения в свои процедуры, чтобы помощь была достаточно оперативной, позволяя быстро получить первые результаты, и достаточно прагматичной, позволяя проводить реформы оптимальным образом. Комплексная помощь, особенно оказываемая через трастовые фонды с участием ряда доноров, позволяет странам со слабым потенциалом увязывать помощь со своими приоритетами, усиливать полезное взаимовлияние достижений в различных областях, повышать степень своего заинтересованного участия в реализуемых программах. Координация международной помощи крайне важна для противодействия внешним факторам стресса, способным служить питательной средой для нестабильности и насилия,— таким как контрабанда и незаконные финансовые потоки, отсутствие продовольственной безопасности и резкие колебания цен на природные ресурсы.

Нам также необходимо устранить серьезные структурные пробелы. Есть целый ряд мест, куда нестабильные государства могут обратиться за помощью в создании вооруженных сил, но им негде получить помощь для формирования сил полиции или создания системы исправительных учреждений (хотя ООН и сделала первые шаги в этом направлении). Всемирный банк мог бы помочь, расширив масштабы содействия формированию систем гражданского правосудия. Нам также необходимо уделять больше внимания осуществляемым на ранних этапах восстановления проектам по созданию новых рабочих мест, особенно в частном секторе. Кроме того, нам следует повысить степень согласованности в действиях учреждений, занимающихся оказанием гуманитарной помощи, и учреждений, работающих в области развития. Все эти проекты связаны с известным риском. Если законодатели и инспекторы ожидают только успехов и с негодованием воспринимают неудачи, учреждения будут воздерживаться от решения наиболее сложных проблем и опутывать себя сетью процедур и комитетов, чтобы избежать ответственности.

Наконец, будем реалистами: история показывает, что даже при высочайших темпах преобразования проходили на протяжении жизни целого поколения. Новые технологии могут ускорить этот процесс за счет как усовершенствованных способов оказания услуг (например, использование мобильных телефонов для осуществления платежей), так и повышения прозрачности и доступности информации благодаря использованию социальных сетей (самым свежим примером этого стали события на Ближнем Востоке). Но мерилом прогресса по-прежнему остаются десятилетия, а не годы. Однако и при таких темпах достигнутые результаты могут очень многое изменить.