На днях на рассмотрение Думы должен быть вынесен законопроект о "временно неконтролируемой территории". С его помощью парламентарии надеются усмирить Чечню. А получат мятежную Россию.
С помощью законопроекта "Об обеспечении территориальной целостности РФ, прав и свобод граждан на временно неконтролируемой территории РФ" парламентарии рассчитывают окончательно решить чеченскую проблему.
С одной стороны, юридически Чечня остается субъектом федерации. Она упоминается в Конституции и использует рубль как национальную валюту. С другой стороны, все остальное — чеченская система органов государственной власти, законодательная база, шариатские суды, исламские культура и образование — имеет к России весьма отдаленное отношение.
Вот эта-то двойственность и заставила думцев взяться за перо. Ликвидировать ее они решили радикальным способом, смело введя в мировую правовую практику доселе неизвестное понятие "временно неконтролируемая территория".
Основная идея авторов законопроекта гениально проста. Если контролировать Чечню не удается, значит, надо официально объявить ее неконтролируемой. И установить, что, сколько бы долго субъект ни пребывал в этом состоянии, он все равно остается неотъемлемой частью России. Тем самым чеченский вопрос решается полностью — если и не на практике, то хотя бы на бумаге.
С практикой, впрочем, тоже все будет в порядке. Потому что объявление региона "временно неконтролируемым" позволяет на совершенно законных основаниях изолировать его от окружающего контролируемого мира. Конечно, Чечня и сейчас обложена кордонами милиции, ОМОНа и внутренних войск, которые проверяют выезжающий оттуда транспорт, извлекают из него оружие и подозрительных лиц и время от времени дают отпор боевикам. Но сейчас силы МВД руководствуются в основном принципом революционной целесообразности и собственным пониманием текущего момента. С принятием официального документа они смогут делать все то же самое, но уже по закону.
Не случайно в Министерстве внутренних дел думский законопроект приняли "на ура" и одними из первых прислали на него положительное заключение. Двумя руками "за" наверняка будут и некоторые соседние с Чечней регионы, например Ставропольский край, руководители которого давно выступают за укрепление чеченской границы и создание в приграничных районах отрядов самообороны.
Сама Ичкерия вряд ли будет в восторге. Как резонно заметил в беседе с корреспондентом "Власти" глава думского комитета по делам национальностей Владимир Зорин, объявление Чечни временно неконтролируемой территорией равносильно одностороннему определению ее статуса. А это противоречит хасавюртовским соглашениям 1996 года, по которым решение вопроса о статусе Чечни отложено на пять лет.
Опасность нового закона в том, что, будучи написан под Чечню, он вполне может быть применен и к далеким от Северного Кавказа регионам. Среди оснований для объявления субъекта федерации "временно неконтролируемой территорией" в документе названо, в частности, "неисполнение требований Конституции РФ и федеральных законов" (см. справку). А под эту формулировку попадают не только открытые мятежи вроде чеченского, но и принятие региональными парламентами не соответствующих федеральной Конституции законов, отказ губернаторов перечислять налоги в федеральный бюджет и многие другие грехи регионов, на которые Москва до сих пор обычно закрывала глаза.
Согрешить одним из указанных способов успела едва ли не половина всех субъектов федерации (см. карту). И если новый закон вступит в силу, то любой из них может мгновенно превратиться во "временно неконтролируемую территорию" со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Ляпнул, скажем, Кирсан Илюмжинов, что Калмыкия намерена выйти из состава России,— и через несколько часов его родной республикой уже управляет "специально уполномоченный орган", все въезды-выезды контролирует волгоградский ОМОН, а сам Илюмжинов превращается из президента в обвиняемого по делу о нарушении территориальной целостности России. Или, к примеру, заявил очередной обиженный центром губернатор, что прекращает платить налоги в федеральный бюджет,— и вскоре у него уже нет ни налогов, ни бюджета, ни даже рабочего места. А уж объявлять "временно неконтролируемыми" места шахтерских "рельсовых войн" или регионы, страдающие от затяжных энергетических кризисов, как говорится, сам Бог велел.
Причем объявить регион такой территорией президент может своим волевым решением, в то время как режим чрезвычайного положения вводится только по согласованию с Советом федерации. А значит, надеяться на то, что поддержка коллег поможет заблокировать нежелательные шаги центра, руководителям субъектов не приходится. Поэтому, если провести законопроект через Думу, крайне болезненно относящуюся к проявлениям сепаратизма, будет относительно легко, то в верхней палате его наверняка ждет трудная судьба.
Тем не менее сами авторы документа поступаться принципами ради успешного прохождения документа через Совет федерации не собираются. "Будем бороться",— лаконично пообещал корреспонденту "Власти" глава думского комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Виктор Зоркальцев (КПРФ), от имени которого законопроект выносится на первое чтение.
Того, что центр станет злоупотреблять новыми полномочиям, в Думе не боятся. Как разъяснил "Власти" эксперт названного комитета Шмидт Дзоблаев, являющийся одним из инициаторов появления документа, в закон заложены не только силовые, но и переговорные механизмы урегулирования ситуации. К тому же объявить регион неконтролируемым президент имеет право лишь в том случае, если возникает реальная угроза целостности России.
Однако Борис Ельцин, как известно, нередко считает не так, как имеет право, а так, как хочется. Поэтому не исключено, что, поссорившись с каким-нибудь несговорчивым губернатором, президент в сердцах пальнет по нему соответствующим указом. Тем более что в предвыборный год поводов для обид у Кремля может оказаться более чем достаточно.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
--------------------------------------------------------
Пять видов российского бунта
Согласно проекту, часть территории России может быть объявлена "временно неконтролируемой", если на ней "полностью или частично отсутствует возможность исполнения Конституции РФ и федеральных законов, обеспечения конституционных прав и свобод".
Предусмотрены пять конкретных случаев: попытка насильственного изменения территориальной целостности РФ; присвоение конституционных полномочий законных органов власти или неисполнение требований Конституции РФ и федеральных законов; создание в регионе не предусмотренных Конституцией РФ органов власти; препятствование деятельности законных органов госвласти; создание не предусмотренных федеральным законодательством вооруженных формирований, осуществляющих контроль над всей или частью территории субъекта федерации.
Наводить конституционный порядок на мятежной территории должен "специально уполномоченный орган управления", которому передаются полномочия ставших неконтролируемыми органов власти и который подчиняется напрямую президенту или премьеру. Этот орган может применять в отношении "мятежников" все необходимые политические, экономические, административные и иные меры, включая введение экономической и транспортной блокады и создание в соседних регионах "военизированных отрядов народной самообороны". Восстановление территориальной целостности непосредственно в неконтролируемом субъекте обеспечивают "все имеющиеся в распоряжении РФ силы и средства МВД РФ" — но без участия армии. Впрочем, до этого может и не дойти, если президент России захочет применить согласительные процедуры. Сделать это он может как по собственному желанию, так и по инициативе парламента или правительства.
--------------------------------------------------------
"У нас не работает абсолютно ни один закон"
Региональные лидеры — о новом законопроекте.
Президент Северной Осетии Александр Дзасохов:
— Если в федеративном государстве будут пытаться вводить какие-то чрезвычайные ситуации в разных районах, то это и есть как раз абсолютное игнорирование основ федерального государства. Я, конечно, против такого закона. И не верю в способности конкретных людей, которые выдвигают такие инициативы. Это достаточно поверхностный подход. Закон не пройдет Совет федерации. Мы и так каждый день в кадре, в системе максимальной мобилизации. И зачем нам еще что-то?
Президент Ингушетии Руслан Аушев:
— Проблем Чечни этот закон не решит. Если такой закон будет принят, то я стану первым кандидатом. Вторым — кто угодно. Например, Лужков. Но такой закон никогда не пройдет Совет федерации. Эти времена прошли.
Самарский губернатор Константин Титов:
— Я плохо отношусь к любой чрезвычайщине. Я плохо отношусь к тому, что угнетают человека. Мы все это с вами пережили. К сожалению, сейчас мы начинаем замечать опять, что появились люди, которые готовы обсуждать многие проблемы на кухне, что люди боятся.
Председатель парламента Дагестана Муху Алиев:
— Это путь оказания давления, силовых приемов. И этот закон работать не будет. Надо идти по другому пути. Ведь мы живем в государстве, где не работает абсолютно ни один закон. Тем более, если речь идет о Чечне. Кто их там будет выполнять? С Чечней надо каждый день работать. Посмотрите, какое влияние пытается оказывать наша страна на Югославию, хотя там немногое от нас зависит. А у нас здесь все горит — и никто этим не занимается. Это все словоблудие. И такой закон Совет федерации не пройдет.
Нижегородский губернатор Иван Скляров:
— Во-первых, закон должен сначала пройти Думу, а в Совет федерации он подойдет еще месяца через три-четыре. Не ранее. Тогда и посмотрим. Он серьезен уже тем, что может иметь детонирующий эффект для введения ЧП. А вы понимаете, для чего это может произойти.
Заместитель председателя Законодательного собрания Ставропольского края Юрий Гонтарь:
— Такой закон очень нужен, потому что федеральная целостность — чуть ли не единственное достояние, которое у нас осталось. Иначе бы не было необходимости в законе "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности в Ставропольском крае", принять который наша законодательная власть просит Госдуму России уже полтора года. Проект этого закона, был представлен в Госдуму краевой думой еще в 1997 году. Наконец на прошлой неделе очередь до него дошла в комитете по безопасности. И комитет выдал единодушно заключение: принятие такого закона нецелесообразно. Непонятно, почему, если этот законопроект по Ставропольскому краю был провален, Дума стремится принять это по всей России?
--------------------------------------------------------
Исключения без правил
Понятия "временно неконтролируемая территория" в мировой правовой практике не существует. Тем не менее известно много случаев, когда центральное правительство теряло власть над довольно значительными частями страны. Каждый раз оно придумывало для них подходящее название.
"Особые районы"
Существовали в Китае в предвоенный и послевоенный периоды. В этих районах при поддержке Москвы правили китайские коммунисты, которые не допускали туда гоминьдановцев, законным образом пришедших к власти в 1927 году. Одновременно Москва поддерживала отношения и с правительством Пекина. После войны таких районов в Китае насчитывалось 19, в них проживали свыше 300 млн человек. Эти мятежные районы, не признававшие власти Чан Кайши, стали плацдармом для наступления коммунистов на Пекин и провозглашения в 1949 году Китайской Народной Республики.
"Мятежная провинция"
После победы в Китае коммунистов пекинские власти провозгласили суверенитет над всей территорией страны, включая и Тайвань, на котором обосновался гоминьдановский режим, образовавший Республику Китай. Долгое время весь Китай в ООН был представлен тайваньским постпредом. В 1971 году Тайвань исключили из ООН, и он превратился в "мятежную провинцию". Пекин резко выступает против любых попыток других государств установить с ним дипломатические отношения. В свою очередь, Тайбэй считает материковый Китай "территорией, временно оккупированной коммунистами".
"Независимый район"
В Гвинее-Бисау в начале 60-х возник "независимый район Бое", где существовала даже собственная конституция. Местное самоуправление, не желавшее признавать ни власти португальцев, ни центрального правительства, просуществовало несколько лет, даже после того как метрополия признала в 1974 году независимость Гвинеи-Бисау.
"Оккупированные территории"
При разделе бывшей Британской Индии в 1947 году Кашмир, населенный в основном мусульманами, по воле правителя-индуса отошел Индии. Однако до сих пор по Кашмиру проходит так называемая "линия фактического контроля", делящая его на две части — пакистанскую (Свободный Кашмир) и индийскую (штат Джамму и Кашмир). Дели продолжает считать пакистанскую часть Кашмира "территорией, оккупированной Пакистаном", и отвергает предложенную ООН идею провести референдум по определению статуса Кашмира.
Другой пример — принадлежащие палестинцам территории на западном берегу реки Иордан и в секторе Газа. Международное сообщество признало, что они оккупированы Израилем. В 1993 году Израиль обязался постепенно передавать их палестинцам. В 1996 году были созданы первые органы власти палестинской автономии, а в 1999 году запланировано окончательно урегулировать вопрос о создании палестинского государства. Примечательно, что еще до получения автономии ООП как национально-освободительное движение получила дипломатическое признание почти семи десятков государств, подтвердивших тем самым ее права на собственную территорию.
Есть оккупированная территория и на постсоветском пространстве. Азербайджан считает таковой Нагорный Карабах.
"Самопровозглашенная республика"
На Кипре в 1974 году после попытки переворота, устроенного греческими "черными полковниками", высадились турецкие войска, оккупировавшие около 40% страны. В 1983 году турецкая община острова провозгласила Турецкую республику северного Кипра. На сегодняшний день ее признала только Турция.
"Самопровозглашенными" называют также Приднестровскую Республику в Молдавии и Абхазию в Грузии.
Юрий Чубченко