Единых правил взаимодействия между перевозчиком и заказчиком пригородных пассажирских перевозок в мире нет. Но вне зависимости от формы собственности перевозчика государство-заказчик повсеместно оплачивает расходы на инфраструктуру (железнодорожные пути, вокзалы, коммуникации) и определяет тарифы.
Форма партнерства
В мире различно подходят к определению пригородных пассажирских перевозок. В США к ним относятся маршруты протяженностью не более 40 миль (74 км), а в Евросоюзе они ограничиваются 100 км.
Зачастую во многих крупных странах, например в США и Австралии, существует холдинговая структура организации управления перевозками. Во главе такого холдинга — государственная корпорация, отвечающая за инфраструктуру, а ее дочерние компании (в основном также с государственной формой собственности — федеральные, региональные или муниципальные) являются заказчиками работы перевозчиков, которые непосредственно занимаются пригородными перевозками пассажиров в разных регионах страны.
В большинстве стран мира компании, управляющие перевозками, работают на основе прямых договоров (соглашений) с заказчиком, которым, конечно, выступает государство. На пригородных направлениях, как правило, работают те же компании, которые возят пассажиров на дальние расстояния и, кроме того, перевозят грузы. Причем компании эти могут быть частные, государственные или в форме государственно-частного партнерства. При обязательном условии наличия лицензии на пассажирские перевозки.
В странах ЕС порядка 48% железнодорожных компаний принадлежит государству, 42% — частным инвесторам и 10% — в смешанной собственности. На государственные компании приходится 90% пассажиров, отправленных по маршрутам пригородного пассажирского сообщения.
В Австралии, Швеции, Новой Зеландии, Гонконге, Сингапуре и Японии перевозкой пассажиров занимаются частные компании.
В Швейцарии оператором пригородных перевозок является госкомпания, находящаяся в ведении федерального правительства, при этом заказчиком транспортных услуг, оплачивающим работу оператора, является региональный орган власти.
В Нидерландах, Великобритании, Сингапуре, Канаде, Франции, США в роли заказчика, а зачастую и оператора транспортных услуг выступают федеральные или региональные органы власти. Соответственно, финансирование пригородных пассажирских перевозок осуществляется за счет федерального или регионального бюджета. В некоторых странах для этих целей созданы специальные государственные агентства, которые могут быть в подчинении как региональных, так и федеральных властей.
Вне зависимости от формы собственности перевозчика государство повсеместно оплачивает расходы на инфраструктуру (железнодорожные пути, вокзалы, коммуникации). Соответственно, финансирование пригородных пассажирских перевозок осуществляется за счет средств соответствующих региональных или муниципальных бюджетов.
Например, в Австралии ответственными за пригородные пассажирские железнодорожные перевозки являются правительства штатов. При этом функции заказчика и поставщика услуг (перевозчика) выполняют государственные организации, подведомственные соответствующему министерству правительства штата. Роль федерального правительства в Австралии преимущественно сводится к реализации политики по развитию конкуренции и финансированию железнодорожной транспортной инфраструктуры общего пользования, которая также может быть использована для движения пригородных поездов.
В европейских странах наблюдается разделение функций между уполномоченными органами власти и перевозчиками. Например, в Цюрихе (Швейцария) оператор пригородных пассажирских перевозок находится в собственности национального правительства, тогда как функции организатора (закупка транспортных услуг, заключение договоров, установление тарифов и т. п.) выполняет агентство регионального органа власти. В Лондоне оператором является транспортная компания, находящаяся в собственности города, а уполномоченным органом по организации — государственное учреждение национального уровня. В Париже имеется два перевозчика, один — являющийся госагентством регионального уровня, другой — находящийся в собственности национального правительства, тогда как уполномоченным органом по организации транспортного обслуживания населения является государственное агентство регионального уровня. В Амстердаме уполномоченный орган и перевозчик являются агентствами национального правительства.
Крайне редко выбор перевозчика осуществляется на основе открытого конкурса. Из крупных мировых мегаполисов пригородное железнодорожное сообщение открыто для конкуренции только в Лондоне и Мельбурне.
Годовой отчет
Независимо от формы собственности перевозчика, ранга заказчика его услуг и наличия конкурентной среды главным условием работы операторов в пригородном пассажирском сообщении является ведение раздельного учета затрат по видам деятельности: пригородные, грузовые или перевозки на дальнее расстояние.
Во-первых, это делается для того, чтобы можно было легко обосновать затраты государственному органу, который оплачивает разницу между фактическими расходами перевозчика и доходами, полученными от оплаты билетов.
Во-вторых, в целях недопущения перекрестного субсидирования пассажирских железнодорожных перевозок оператор обязан вести раздельный финансовый учет деятельности, связанной с выполнением обязательств по перевозке пассажиров по контракту, и другой деятельности по пассажирским и грузовым железнодорожным перевозкам.
Раздельный учет предполагает наличие обоснованного расчета отнесения постоянных издержек к тому или иному виду деятельности в соответствии с существующими нормами национального налогового законодательства и практиками ведения бухгалтерского учета.
Разумеется, ни при каких условиях не допускается финансирование заказчиком издержек оператора, связанных с предоставлением транспортных услуг, не обусловленных обязательствами по контракту. Проще говоря, государство всячески защищает себя от финансовых обязательств по нецелевым расходам перевозчика.
Таким образом, законодательство ЕС, с одной стороны, блокирует возможность субсидирования пригородных пассажирских железнодорожных перевозок за счет иных видов деятельности оператора (например, грузовых перевозок или перевозок пассажиров на дальние расстояния). С другой — создает препятствия для предотвращения нецелевого использования контрактных денег.
Дополнительным механизмом обеспечения прозрачности в сфере массовых пассажирских перевозок является требование законодательства к уполномоченным органам в странах-членах ЕС в обязательном порядке публиковать в официальном журнале Европейского союза информацию о намерении привлечь нового оператора к пригородным перевозкам. Это должно быть сделано за один год до объявления конкурса на право заключения контракта или до заключения прямого договора на транспортное обслуживание.
Цена контракта
Во всех без исключения случаях в контрактах операторов с госзаказчиком прописаны следующие условия: сроки действия договора (как правило, от двух до десяти лет), спецификация закупаемых услуг (объем перевозок в комплексе с расписанием движения поездов по конкретным маршрутам), цена и порядок оплаты услуг (фиксируется на момент заключения, а затем индексируется по мере роста потребительских цен), уровень тарифов по маршрутам, порядок мониторинга и отчетности, механизм обеспечения условий контракта и порядок их пересмотра.
Цена контракта может рассчитываться двумя способами: либо на валовой основе, либо на нетто-основе. В первом случае перевозчику возмещаются все экономически обоснованные издержки по перевозкам. Плюс в цену включается величина расчетной прибыли.
Во втором случае цена контракта определяется исходя из чистых результатов финансовой деятельности перевозчика: ему возмещаются все экономические издержки плюс расчетная прибыль, из которой вычитаются получаемые перевозчиком доходы от реализации населению проездных билетов и иные получаемые при этом сборы и платежи.
В Австралии цены контрактов определяются на валовой основе. При этом имеется положение о дополнительных денежных выплатах перевозчику в случае роста пассажирооборота, что является скрытой формой разделения финансовых рисков между заказчиком и перевозчиком. В противоположность этому в странах ЕС наибольшее распространение получили контракты, цена которых определяется на основе чистых финансовых результатов деятельности перевозчиков, которые и несут на себе основные финансовые риски.
В большинстве случаев структуру и уровень тарифов на пригородные пассажирские перевозки, а также связанные с ними платежи и сборы устанавливают госорганы, и все это прописано в контракте. Однако в некоторых странах, где операционные убытки перевозчика не покрываются за счет бюджетных средств, тарифы устанавливаются самим перевозчиком.
Для того чтобы контролировать работу операторов, госорган в контракте прописывает необходимость предоставления регулярных отчетов перевозчиков, содержащих ключевые индикаторы результатов их деятельности и статистические данные и показатели по всем маршрутам пригородных перевозок.
При этом в ряде контрактов содержится требование к перевозчику о регулярной публикации в СМИ результатов своей деятельности по транспортному обслуживанию населения.
Для того чтобы деятельность всех перевозчиков и размер их бюджетного финансирования были доступны широкой общественности, в обязательном порядке госорганы в странах ЕС публикуют отчет о размере бюджетных средств, выделяемых на пригородные перевозки, в СМИ.
Таким образом, избиратели и, соответственно, налогоплательщики могут оценить и проверить количество и качество услуг в сфере массовых пассажирских перевозок общественным транспортом.
В случае прямых договоров с операторами (без проведения конкурса) состав ежегодно публикуемых отчетов должен быть еще более подробным, включая полную информацию о самом перевозчике, сроки действия контракта, описание порядка расчета его цены, размер выплаченных компенсаций оператору, состав контрактных требований к оператору в части соблюдения расписаний движения, надежности и безопасности пассажирских перевозок. А также в отчете должны быть обнародованы условия об обязательствах осуществления капитальных вложений со стороны оператора.
В случае если оператор работает на конкурсной основе, в таких ежегодных отчетах в открытой печати достаточно опубликовать сведения об объеме пассажирских перевозок по железной дороге, перечень операторов и размер компенсаций, выплаченных по заключенным контрактам.
Кроме того, госорганы во многих странах мира требуют включать в отчеты реестр жалоб пригородных пассажиров на качество транспортного обслуживания.