16 ноября открывается Ежегодный российский пенсионный форум, на котором будут проанализированы возможные пути реформирования пенсионной системы РФ. Статс-секретарь министерства здравоохранения и социального развития Юрий Воронин рассказал корреспонденту “Ъ” Дарье Николаевой о том, какие варианты реформирования пенсионной системы он считает наиболее вероятными, как можно решать проблему дефицита техническим способом, почему Минфину, Минздраву и ПФР все же придется менять пенсионную формулу, а накопительный компонент пенсионной системы переводить в поле гражданско-правовых отношений, сохранив их обязательный характер.
— Почему подготовленный Минздравом аналитический доклад о стратегии развития пенсионной системы был сразу направлен в правительство?
— Это было поручение правительства — проанализировать возможные сценарии развития пенсионной системы. Мы впервые применили такую технологию, широко распространенную за рубежом. Прежде чем готовить какую-либо стратегическую программу, ответственным исполнителем составляется аналитический доклад, на этой основе проводится широкое обсуждение проблемных вопросов, результаты которого аккумулируются в виде итогового документа.
Безусловно, этот анализ отражает позицию нашего министерства, но мы постарались сделать это максимально объективно, показав все процессы. И чтобы нас ни в чем не упрекнули, мы как регистр дали все международные подходы к проблеме. Сейчас мы принимаем предложения заинтересованных министерств, когда их обобщим, доложим правительству, проведем серию совещаний, будем смотреть, какие из направлений поддерживает большинство. Самое главное, чтобы не просто пальцем показали, а чтобы выбранные меры были адекватны. И чтобы была решена поставленная президентом задача: пенсия не ниже 40% от утраченного заработка, и при этом не было дефицита пенсионного фонда, либо дефицит был управляем.
Мы понимаем, что косметические меры ничего не решат, надо выбрать меры кардинальные, которые сбалансируют бюджет.
— Кто и когда будет принимать решения по вопросам дальнейшего реформирования пенсионной системы?
— Руководство страны. Поскольку у нас тандем, поэтому все ключевые решения в стране принимаются путем согласования между Белым домом и Кремлем. С учетом масштаба предстоящей работы, полагаю, что стоит ожидать окончательного утверждения программы долгосрочного развития пенсионной системы не раньше 2011 года.
— Вы заявляли, что решения будущего реформирования пенсионной реформы будут обсуждаться публично, однако один из авторов пенсионной реформы 2002 года, глава Центра стратегических разработок глава экспертной группы при президентском совете по инвестированию пенсионных накоплений Михаил Дмитриев уже обвинил Минздрав, что мнения экспертов, изложенной в также готовившейся министерством "Концепции развития накопительного компонента пенсионной системы" при составлении доклада не были учтены…
— Концепция совершенствования накопительного компонента начала готовиться в прошлом году на основе доклада НИИ труда. Я провел ряд неформальных встреч и консультаций со всеми заинтересованными сторонами — профсоюзами, работодателями, Общественной палатой, экспертами. С Михаилом Эгоновичем (Дмитриевым.— “Ъ”) я несколько раз встречался лично, мы проговаривали, что не устраивает его в этой концепции. Мы договорились, например, что какие-то радикальные вещи, например, дополнительное увеличение тарифа на 6% для увеличения объема накопительной части пенсии, никуда не включать. И действительно, в докладе об этом ничего не говорится.
По итогам обсуждений в своем экспертном совете Михаил Эгонович прислал мне некий обзор тех дискуссий, которые он вел. По сути, был просто составлен регистр проблем, в основном технического характера. Материал сам по себе интересный, но использовать его для стратегического документа невозможно. А президент в своем бюджетном послании поставил стратегическую задачу — готовить программу долгосрочного развития пенсионной системы до 2050 года. И там рассматриваются более глобальные вещи — дефицит пенсионной системы, пенсионный возраст, досрочные пенсии, пенсионная формула…
Программа — это серьезный документ с набором мероприятий, которые должны быть реализованы, со сроками и расчетами. Мы встали перед дилеммой — вести параллельно две работы? Письменно собрали мнения заинтересованных министерств, Минфин и Минэкономики высказались, что они считают не целесообразным дальше заниматься разработкой отдельной концепции по накопительному компоненту, а нужно включить ее в качестве составной части в программу. Мы доложили об этом в правительство, правительство согласилось, что отдельно по концепции мы не работаем, а занимаемся программой, в которую войдет блок по накопительному компоненту. Поэтому, когда говорят, что там кто-то чего-то проигнорировал, это абсолютно неправда.
— Были громкие дискуссии по поводу накопительного компонента. Многие, прочитав доклад, поняли, что одно из предложений Минздрава — это отменить накопительный компонент?
— Накопительный компонент — хуже всего урегулирован в системе, но ликвидировать его мы не можем, потому что это наше обязательство. Доклад в целом фиксирует, что накопительная система — не панацея. По созданию накопительных систем было две волны. Первая — в конце 80-х, когда Чили, Аргентина, Уругвай реализовали идею Всемирного банка о накопительной системе. Вторая волна началась в конце 90-х — начале 2000-х годов в Швеции, бывших соцстранах — Польше, Венгрии, Латвии, Литве, России. После ни одна из развитых стран накопительный компонент в пенсионную систему не вводила.
Почему? Потому что появились исследования, сделанные независимыми экспертами на основе реального опыта функционирования таких систем, и мы приводим их в докладе, которые показывают, что накопительной системе присущи более глубинные проблемы и риски, чем распределительной системе, просто они проявляются гораздо сложнее, и поэтому на старте казались не столь очевидными, как это проявилось по мере "взросления" накопительных систем.
То есть обязательное накопление абсолютно во всем мире признано как неэффективная форма. Одни страны от него вообще, отказываются как Аргентина. Другие, например Чили или Польша, существенно сокращают по охвату населения и по размеру взноса. Таковы мировые тренды и мы не имеем права не проинформировать об этом правительство.
Однако в аналитическом докладе нет предложений по ликвидации накопительного компонента. Мы скрупулезно, как бухгалтеры, перечисляем все возможные меры по его развитию — от сохранения в обязательном формате, предлагая решение целого ряда назревших проблем, до перевода на добровольный принцип, когда сам человек принимает решение об участии в накоплении. Давайте все это подробно и непредвзято обсудим, покажем плюсы и минусы возможных вариантов действий, а решение будет за руководством страны.
Накопительный компонент, впрочем, не самая серьезная проблема, которая стоит перед пенсионной системой. Во-первых, обязательства по нему еще наступят не скоро, а во-вторых, это не определяет структуры самой пенсионной системы. У нас есть более серьезные проблемы: досрочные пенсии, пенсионная формула, пенсионный возраст. Вот для 38 млн пенсионеров от дискуссии по накопительной части вообще ни холодно ни жарко. Она никак их не касается.
— Но это касается будущих пенсионеров…
— Будущих пенсионеров накопительная часть в существующем виде касается в очень незначительной степени, потому что ее доля в общей пенсии при самом идеальном состоянии экономики, без всякого кризиса, составит 10%. Эти объективные расчеты. Мы готовы всех желающих с ними познакомить. Проблема в том, что накопительный компонент был введен в действие в недостроенном виде. Это как бы самолет взлетел, а его хвост не успели достроить, рассчитывая, что сделают все в ходе полета.
— В чем эта недостроенность?
— Принято законодательство, введен тариф, делаются отчисления. А как рассчитывать накопительную часть трудовой пенсии, как рассчитывать ожидаемый период выплаты, как изымать деньги из управляющей компании из НПФов, как их индексировать в период выплаты этой пенсии, эти вопросы не решены до сих пор. Нет закона о порядке финансирования выплаты накопительной части пенсии.
— Что за все эти годы мешало достроить систему?
— Мешает проблема формата. Накопительный компонент, частный по своей сути, был встроен в обязательное пенсионное страхование. И когда пытаются регулировать накопительную часть пенсии сугубо страховым способом, этого не получается, потому что в обязательном пенсионном страховании такого быть не может. Об этом говорят все юристы, в том числе и в администрации президента. Если страховая часть трудовой пенсии и накопительная — это одна пенсия, то и правила индексации, и ожидаемый период выплаты, и порядок назначения, то есть процессуальные решения должны быть одинаковыми. Иначе это будет нарушение принципа равенства прав застрахованных граждан.
— Какое решение проблемы с накопительным компонентом кажется Минздраву оптимальным?
— Из тех четырех вариантов, которые прописаны докладе, можно выбрать любой. Мое мнение, что, наверное, самым безболезненным вариантом будет все-таки первый, то есть сохранить накопительный компонент в его нынешнем виде и объеме, но вывести его из обязательного пенсионного страхования и перевести в систему гражданско-правовых отношений, введя систему гарантий через страхование риска утраты накоплений. Регулироваться выплаты, а также условия наследования накопительного компонента будут гражданско-правым договором. Когда накопительный компонент будет переведен в частное поле, будет в плоскости страхования жизни, тогда мы сможем применить все те механизмы стабилизация, актуарной сбалансированности, которые есть в частном страховании. Там обработаны и ожидаемый период выплаты, который будет актуарно рассчитываться, и порядок соответствующей индексации. Это нормальный вариант решить все проблемы, с гарантиями, с перестрахованием, с определением выплатного резерва.
Надо еще обсудить и другой вариант — сокращения тарифа, который идет на накопительную часть. За счет этого увеличивается тариф, который идет на распределительную часть. Еще, на мой взгляд, интересен вариант сокращения накопительного компонента у людей с низкими доходами. У них будет настолько ничтожная накопительная часть, что издержки по ее администрированию превышают все возможные доходы людей. Цифры это однозначно доказывают.
— Но все это решает проблему дефицита пенсионной системы лишь отчасти. Какой из предложенных вариантов сможет действительно решить эту проблему, если не обращать внимание на издержки?
— Из всех мер в области тарифной политики мне наиболее симпатичен вариант с закреплением за пенсионным фондом отдельного самостоятельного, еще одного, кроме страховых взносов, дополнительного доходного источника. Это путь, по которому сейчас идут очень многие страны. В Бразилии законодательно закреплена часть налога на прибыль. У чилийцев налог на медь идет на дотации для пенсионной системы. У нас обсуждалась тема НДС, а также рентные вещи. То есть спектр возможных решении здесь широкий — да хоть подоходный налог или табачно-алкогольный акциз... Это для пенсионной системы не принципиально. Нам нужен доходный источник не на покрытия дыры, каким является бюджетный трансфер, а источник, по которому мы могли бы индексировать пенсии. Мне этот вариант кажется наиболее реальным.
— Вы озвучивали вариант с увеличением количества застрахованных лиц за счет милиционеров, военных. Они будут получать обычную пенсию?
— Эта идея принадлежит Минфину. Я думаю, это перспективный вариант. Сегодня милиционеры, военные и ряд других силовиков пенсии и другие социальные пособия получают напрямую из бюджета. Предлагается за них выплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд на общих основаниях, что правильно, потому что сейчас они являются какой-то привилегированной категорией, которая не участвует в договоре поколений, то есть не оплачивают пенсии своим родителям. Получается, пенсии их родителям оплачиваем мы. Предлагается, что их пенсии складываются из двух частей — трудовой пенсии из Пенсионного фонда, и доплаты из федерального бюджета в случае, если государство считает, что в силу их профессии должна быть пенсия больше, чем обычная страховая.
Что получаем мы? Поскольку там отложенные обязательства, право выплат они приобретут лет через 30, то в течение периода формирования права у нас появляется серьезный финансовый ресурс для того, чтобы использовать его на текущее распределение. И это тоже вариант с покрытием дефицита, нормальным страховым, не из бюджета, а за счет страховых взносов через солидарное перераспределение.
— Другой предлагаемый вариант решение проблемы дефицита — увеличить число застрахованных за счет предпринимателей, которые платят взносы ПФР по фиксированной ставке. Но это решение идет вразрез с заявлениями о поддержке малого бизнеса, поскольку это приведет к повышению нагрузки на малый бизнес?
— Когда я говорю о фиксированных платежах, имея в виду людей, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, не предполагающей никакого найма работников. Это четко фиксированные категории — адвокаты, нотариусы, частные детективы. У них сегодня нет общей ставки взносов, они уплачивают страховой взнос в виде фиксированного платежа определяемого от МРОТ — 900 руб. в месяц, что в несколько раз меньше от среднего взноса работника. Но объем прав они получают такой, как все, в том числе минимальные гарантии, по размеру пенсий, в результате нарушается эквивалентность. В Пенсионном фонде таких 2 млн человек.
— Доклад затрагивает тему изменения пенсионной формулы. Из всех публичных высказываний представителей Минздрава и Пенсионного фонда складывается впечатление, что изменение формулы неизбежно?
— Многие недопонимают важность формулы, когда комментируют тему повышения пенсионного возраста. Пока наша пенсионная формула делает бессмысленным с экономической точки зрения увеличение пенсионного возраста. Российская пенсионная система и пенсионная формула уникальны. Этим мы обязаны Михаилу Юрьевичу Зурабову, великому нашему креативщику, который очень любил креативные идеи и часть их реализовал в пенсионной реформе 2002 года. У нас взносы задают объем обязательств. Нигде такой формулы нет, везде обязательства ограничиваются, регулируются и контролируются.
Как бы это цинично не звучало, но и в Германии, и в Бразилии, и во Франции пенсионная формула содержит распределение ограничений. Например, учитывается стаж, цена года, демографическая составляющая — соотношение работающих и пенсионеров. Это не позволяет разгонять обязательства. Кстати, предельный заработок был введен с 2010 года в том числе из-за нашей особой формулы. Потому что мы иным способом не можем ограничить обязательства. Поэтому если мы в перспективе видим необходимость увеличения пенсионного возраста, нам надо менять пенсионную формулу, как бы это неприятно ни было. Ведь помимо организационной проблемы это еще неудобство людям, которые и так не понимают пенсионное законодательство в силу его сложности.
— Значит, все-таки Минздрав планирует изменить пенсионную формулу?
— Да, жизнь заставит... Мы советовались с западными экспертами, как сделать так, чтобы это было без организационных потрясений, чтобы новая формула не требовала новой конвертации. Это возможно, пока мы просчитываем все возможные подходы, пока я их озвучивать не буду. Но то, что нам надо формулу совершенствовать,— это стопроцентно. Это технический элемент решения проблем дефицита. Однако все решения, как по этой, так и по другим проблемам пенсионной системы, будут приниматься только после открытой общественной дискуссии и при условии, что предложенные меры будут понятны населению и получат поддержку со стороны большинства граждан страны. Можете быть спокойны, французский сценарий развития событий нам не грозит.