Коротко

Новости

Подробно

Демократия по-деревенски

Журнал "Коммерсантъ Власть" от , стр. 40

Как быть, если ни чиновники, ни граждане не привыкли к демократии? В некоторых странах демократию выращивают в лабораторных условиях, а затем исследуют то, что выросло. С результатами исследований ознакомился обозреватель "Власти" Игорь Федюкин.


В последнее время большинство громких историй публичного противостояния властей и граждан в России разворачивается по одному и тому же сюжету. Активисты возмущаются каким-нибудь решением, принятым без консультаций с теми, кто живет на затронутой решением территории. Они уверяют, что решение оказалось неудачным и неприемлемым именно потому, что оно было принято чиновниками келейно. Власти в ответ утверждают, что дело не в содержании решения, а в амбициях самих активистов. Мол, для них неприемлемо любое решение, им главное сделать политические заявления, попиариться. А значит, и идти им на уступки бессмысленно.

Коллизия эта характерна для многих стран, где нет устоявшейся традиции низовой демократии, или, как ее иногда называют, демократии налогоплательщика. Граждане таких стран не привыкли к тому, что их мнение может на что-то повлиять, а значит, не привыкли принимать взвешенные решения о распоряжении общественными ресурсами. Они привыкли только требовать от властей школ, дорог и больниц, но не готовы делать практический выбор, например выбор между ремонтом школы и строительством кинотеатра. Если дать таким гражданам право всерьез решать, что покупать и что строить для их деревни или квартала, не будут ли все средства пущены на проекты куда более бессмысленные, коррупционные и популистские, чем может придумать даже самый заворовавшийся чиновник?

Кроме того, зная, что от них ничего не зависит, граждане и не привыкли участвовать в самоуправлении: если чиновники передадут право принятия решений гражданам, они им не воспользуются. Его монополизируют местные боссы и дельцы, и вместо демократии получится тот же авторитаризм, только местечкового разлива, копеечный и непросвещенный. Получается замкнутый круг. С одной стороны, граждане вроде бы пока не доросли до того, чтобы самостоятельно распоряжаться местным бюджетом. С другой стороны, они и не смогут дорасти, пока не получат возможность практиковаться в самоуправлении.

Именно поэтому уже многие годы в целом ряде стран реализуются (часто при поддержке Всемирного банка или других спонсоров) проекты, которые должны вырастить эту самую низовую демократию в лабораторных условиях. Идея, как правило, в том, что центральные или региональные власти выделяют общинам гранты на реализацию небольших местных проектов, обычно инфраструктурных, например на ремонт школы, постройку нового колодца или дороги и т. д. Предлагать проект должны сами граждане под присмотром внешних инструкторов. Обычно предусмотрены публичные обсуждения с участием всех желающих и полная прозрачность процесса. Часто граждане должны добавить к полученному гранту собственные средства. В этом случае они встают перед выбором: заявить проект подешевле и поскромнее или же замахнуться на что-то более амбициозное, но тогда придется больше доплатить из своего кармана. В других случаях им необходимо научиться договариваться друг с другом: например, собирается по одному представителю от шести деревень и из шести заявленных проектов отбирают два. В общем, практическая школа самоуправления. Подобные схемы реализуются во многих странах Латинской Америки, Азии (даже в Афганистане) и в России, например в Кировской области.

Исследователи, разумеется, пристально изучают эти эксперименты, чтобы понять, как работает местная демократия. Бенджамен Олкен из Массачусетского технологического института исследовал результаты подобной программы, проводимой в Индонезии уже больше десяти лет. Согласно ее правилам, выбор проекта осуществляется на специальном собрании жителей деревни. Участие в собраниях — дело добровольное, и, хотя они открыты для всех, на них приходят лишь несколько десятков человек из нескольких сотен или даже тысяч жителей. Причем половина из этих участников — руководители местного самоуправления. Очевидно, что в данном случае на выбор проекта решающим образом влияет деревенская олигархия. В других деревнях решение о выборе проекта выносилось не на деревенском сходе, а по итогам плебисцита.

Исследователь отобрал группу из 49 деревень, разделив их на две части в зависимости от способа принятия решения. Во-первых, оказалось, что плебисцит действительно позволяет добиться гораздо большей вовлеченности жителей в процесс. В среднем явка составляла почти 80%, что в 20 раз больше явки на деревенские сходы. Это, конечно, неудивительно: на голосование тратится десять минут, а на участие в сходе — несколько часов.

Во-вторых, выяснилось, что одобряемые на плебисците проекты по своим параметрам никак не отличались от выбираемых по итогам деревенских собраний. Крестьяне в целом так же предпочитали дороги и мосты, а женщины голосовали еще и за водопровод. Народное волеизъявление не приводило к отбору каких-то безумных или непрактичных проектов. Не проявилось и различий между "народными" и "олигархическими" проектами.

В-третьих, проведение плебисцита значительно повышало степень удовлетворенности жителей программой. По итогам опроса оказалось, что проведение плебисцита повышает долю тех, кто считает, что выбранные проекты соответствуют их предпочтениям, на 21 процентный пункт. Доля тех, кто считает, что проект пойдет ему лично на пользу, повышается на 18 процентных пунктов, а уровень общей удовлетворенности программой вырастает на 13 процентных пунктов. Наконец, на 16 процентных пунктов растет доля тех, кто готов бы был (на словах, по крайней мере) внести личный трудовой вклад в реализацию проекта.

Почему же проведение плебисцита повышает удовлетворенность жителей, не меняя при этом результатов политического процесса, то есть не влияя на выбор проекта? Олкен предполагает, что все дело в лоббировании со стороны деревенской элиты. В деревнях, где проводился плебисцит, местные лидеры, видимо, убеждали односельчан поддержать те или иные проекты или даже подкупали их. И действительно, согласно данным опроса, в таких деревнях жители гораздо чаще (на 34 процентных пункта) признавались, что кто-то пытался повлиять на их выбор. Однако признаков прямого подкупа со стороны элиты (например, в форме застолий и деревенских фестивалей, обычных для индонезийских политических кампаний) опрос не выявил. Еще важнее то, что даже в случае плебисцита выносимые на голосование варианты должен был кто-то сформулировать и это делалось в ходе небольших предварительных сходов. Естественно предположить, что направление этих обсуждений также задавали деревенские боссы.

Получается, что гражданам просто приятно, что им дали возможность проголосовать, а решения за них все равно принимает кто-то другой? В действительности, как кажется, судить об этом на основе исследования Олкена трудно. В конце концов, набор небольших инфраструктурных проектов, которые возможны в бедной индонезийской деревне, очень ограничен: мост, асфальтирование дороги, ирригация. Вот, собственно, и все. В ряде случаев отсутствие хорошего колодца или необходимость пересекать реку, чтобы попасть на ярмарку, делали выбор очевидным. Более изысканные проекты, связанные с образованием и здоровьем, были поддержаны лишь в нескольких деревнях. В целом же убедительную гипотезу, почему предпочтения бедняков и элиты должны расходиться, Олкен не предлагает.

Интересно было бы провести многолетние наблюдения за одними и теми же деревнями. Как изменилась бы политическая динамика, когда все наиболее насущные проекты были бы уже осуществлены и выбирать приходилось бы между менее очевидными вариантами? Можно предположить, что в этот момент приоритеты лидеров и обычных граждан начали бы расходиться значительнее. В условиях же ограниченного набора предлагаемых гражданам возможностей различия между двумя разными способами принятия решений в эксперименте Олкена недостаточны, чтобы повлиять на итоговый выбор.

На общенациональном уровне, конечно, могут действовать другие механизмы. Интересен вывод, который делают в своей новой статье Тимоти Хеллвиг из Индианского университета в США и его коллеги. Авторы опираются на данные опроса, отражающие представления граждан 25 демократических стран о том, предлагает ли избирателям политическая система их стран достаточно широкий выбор. Неожиданно оказалось, что эти представления не зависят от устройства политической системы — от наличия мажоритарной или пропорциональной избирательной системы или от числа участвующих в выборах партий. Зато, утверждают исследователи, они зависят от уровня этнолингвистической фрагментации в стране и от степени преданности граждан своим политическим партиям. Чем больше в стране этнических и языковых групп и чем теснее ассоциируют себя граждане с партиями, тем более плюралистичной им кажется политическая система. А чем больше граждане верит в наличие у них настоящего выбора, тем больше они готовы участвовать в голосовании, делать пожертвования политическим партиям, приходить на митинги и т. д.

Эти заключения, конечно, немного банальны: более широкое вовлечение граждан в процедуры принятия решений помогает и мобилизовать их на исполнение этих самых решений. Индонезийский пример, однако, при этом указывает на два практических вывода, которые могут быть весьма поучительны для российских чиновников. Во-первых, одни и те же решения кажутся более или менее легитимными в зависимости от того, насколько причастными себя чувствуют граждане к их принятию. А во-вторых, оказывается, можно безболезненно доверить принятие практических решений, в том числе и выбор инфраструктурных проектов, даже индонезийским крестьянам.

Источники:

Olken B. A. Direct Democracy and Local Public Goods: Evidence from a Field Experiment in Indonesia.— American Political Science Review. Vol. 104, 2010. N 2.

Hellwig T., Mikulska A., Gezgor B. Perceptions of policy choice in contemporary democracies.— European Journal of Political Research. Vol. 49, 2010.

Комментарии
Профиль пользователя