В правительстве готовится к запуску новый проект СРП (соглашение о разделе продукции) на Каспии. С этой целью готовятся серьезные изменения в закон "О соглашениях о разделе продукции" и разрабатывается новый режим налогообложения на основе налога на дополнительный доход.
Приручение СРП
С конца 1990-х годов в России не заключено ни одного нового СРП. Стремясь взять под контроль уже действующие соглашения, правительство добилось того, чтобы в каждом из трех проектов, действующих в режиме раздела продукции ("Сахалин-1", "Сахалин-2", Харьяга), присутствовала госкомпания. Официальная позиция заключается в том, что СРП применяют лишь отсталые страны, не обладающие собственной развитой нефтегазовой отраслью, а в России следует работать на условиях общей налоговой системы.
После принятия в 2003 году поправок в закон о СРП (в частности, введение нормы о двойных аукционах, которая заблокировала заключение новых соглашений) как юридическая форма организации новых нефтегазовых проектов режим СРП был фактически похоронен.
Но по мере того как перед Россией встает задача освоения трудноизвлекаемых запасов, в том числе на шельфе, становится понятно, что этому правовому режиму не так просто найти замену.
Выясняется, что правительство еще не поставило крест на СРП. Минэнерго, наделенное в 2008 году полномочиями вырабатывать госполитику в отношении СРП на нефтегазовых месторождениях, считает этот режим забюрократизированным, но все же оставляет возможность его применения в особых случаях.
Для менее сложных, но все-таки нестандартных случаев министерство разрабатывает новый режим налогообложения на основе налога на дополнительный доход (НДД). Применять его предполагается на новых месторождениях, и, как указывает Минэнерго, "он призван заполнить существующий пробел между действующей общей системой налогообложения и специальным налоговым режимом соглашений о разделе продукции".
Задача НДД, в сущности, та же самая, что и СРП,— стимулировать потенциальных недропользователей к разработке трудноизвлекаемых запасов полезных ископаемых, расположенных в удаленных от развитых инфраструктурных центров добычи регионах, а также находящихся в сложных природно-климатических и геолого-физических условиях.
Режим СРП с учетом многоступенчатости административных процедур, необходимых для подтверждения целесообразности его использования, предполагается применять в исключительных случаях, когда требуется "ручная" настройка и экономическая сбалансированность всех компонентов реализации особо сложных проектов, объяснили представители Минэнерго в ответ на официальный запрос RusEnergy.
Ставка НДД будет изменяться в зависимости от нормы рентабельности проекта и обеспечит "большую гибкость для модификации налоговых условий на индивидуальном уровне", говорят в Минэнерго. Самое сложное в работе над этим режимом сейчас — установить среднестатистический порог рентабельности проекта, от которого, собственно, будет зависеть, какой доход считать дополнительным и облагать повышенным налогом.
"НДД с точки зрения фискального механизма — это мини-СРП,— говорит гендиректор компании "СРП-Экспертиза" Михаил Субботин.— Шкала раздела продукции с привязкой к рентабельности проекта сближает СРП с НДД, но у последнего есть две серьезные проблемы. Первая — его можно применять только для новых месторождений, вторая — пока не понятно, как вычислять налогооблагаемую базу".
Минэнерго, которое стало сейчас центром исследований по НДД, рассматривает несколько вариантов перехода на новую систему. Вице-премьер по ТЭКу Игорь Сечин обещал к концу 2010 года представить Владимиру Путину основные подходы. И хотя у чиновников по-прежнему имеется лишь самое общее представление об этом налоге, очевидно, что они считают его приемлемой альтернативой СРП.
Однако источник RusEnergy в Минфине не испытывает энтузиазма по поводу сроков появления даже самой концепции НДД. "Пройдет не менее двух лет, прежде чем можно будет говорить о внедрении налога на дополнительный доход,— считает он.— Кроме собственно поправок в Налоговый кодекс, подготовка которых сейчас находится на самой начальной стадии, проблему представляет и администрирование этого налога".
Между тем уже сейчас ясно, что большинство шельфовых проектов не может быть реализовано в обычном налоговом режиме, так что компаниям придется ждать, пока правительство создаст условия, обоюдовыгодные для государства и бизнеса.
Озеро раздела
Сейчас Минэнерго собирает первую после многолетнего перерыва межведомственную переговорную комиссию по подготовке СРП на месторождении Хвалынское.
Дело в том, что в соответствии с измененным в 2006 году Протоколом к Соглашению от 6 июля 1998 года между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях совместного недропользования структуры Центральная и Хвалынская должны разрабатываться на условиях раздела продукции. Половиной долей в обоих проектах будет владеть "Казмунайгаз", вторая половина Хвалынского — у ЛУКОЙЛа, Центрального — у СП ЛУКОЙЛа и "Газпрома" компании "Центркаспнефтегаз".
Замминистра энергетики Станислав Светлицкий выразил надежду, что упомянутая группа будет сформирована до конца года. Однако для того, чтобы СРП было применимо на Хвалынском и Центральном, необходимо внести определенные коррективы в законодательство, считают недропользователи.
Несмотря на сообщение Минэнерго о том, что официальных предложений о внесении поправок в закон об СРП от "потенциальных инвесторов" этих проектов не поступало, источник RusEnergy, близкий к ЛУКОЙЛу, утверждает, что неофициально переговоры между ведомством и компаниями ведутся не первый год. У бизнеса созрел ряд предложений в закон об СРП в виде черновых поправок.
Сейчас в законе "О соглашениях о разделе продукции" не определен предельный уровень компенсационной продукции для Каспийского моря, считающегося озером, регламентируются только условия разработки континентального шельфа и остальных участков.
В п. 1 ст. 8 закона о разделе продукции говорится, что СРП должно содержать четко обозначенную долю произведенной продукции, которая передается в собственность инвестора для возмещения его затрат на выполнение работ по соглашению. Эта компенсационная продукция "не должна превышать 75%, а при добыче на континентальном шельфе Российской Федерации — 90% общего объема произведенной продукции".
Для целей российского законодательства Каспий — это определенно не континентальный шельф. Добыча на озере между тем сопряжена с теми же затратами и рисками, что и на морских глубинах, поэтому ЛУКОЙЛ хочет получить предельный уровень cost stop в 90%. Чем он выше, тем быстрее инвесторы могут окупить свои затраты, но тем меньше размер прибыли государства на первых порах.
Требуют смягчения, по мнению недропользователей, и некоторые другие положения закона об СРП. Сейчас он предписывает предоставлять российским юридическим лицам преимущественное право на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, привлекать граждан РФ не менее чем на 80% рабочих мест, а самое главное — каждый год не менее 70% капвложений тратить на оборудование российского происхождения.
Но для реализации проекта в Каспийском море, требующего установки платформы и применения передовых технологий, использовать на 70% российское оборудование и материалы — задача трудновыполнимая. Поэтому инвесторы хотели бы предусмотреть в законе возможность не выполнять это требование, если необходимое оборудование попросту не производится в России.
Также вносится предложение отменить требование о ратификации СРП, заключенных на морских участках, отдельными федеральными законами, поскольку эта процедура задержит реализацию проектов на срок от полугода и более. В законе "О таможенном тарифе" или отдельным постановлением предлагается закрепить право недропользователя на освобождение от экспортной пошлины на продукцию и от импортных пошлин на оборудование, что и предусматривалось главой 26.4 Налогового кодекса о реализации СРП, пока таможенные пошлины регулировались НК (до 2005 года).
Подготовленные изменения в закон "О соглашениях о разделе продукции" не предлагают отменить норму о двойных аукционах, которая заблокировала заключение новых соглашений в 2003 году. Тем не менее, запуская новый российский СРП на Каспии, правительство дает этому режиму шанс реабилитироваться. Если он будет реализовываться в полном соответствии с законом об СРП, нареканий к такому проекту будет меньше, чем к ныне действующим. И, возможно, со временем власти сумеют разглядеть в СРП не только "коррупционную составляющую", но и определенные достоинства, которыми обладает данный правовой режим.