Президент не дает занимать деньги регионам, а Госдума — правительству
Государство заявило о снижении пошлин. Чтобы спокойно их повысить
Калининградская область теряет экономическую свободу
Региональный блеф
Правительство поделило с регионами ответственность за кризис государственных финансов. Президентским указом "О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов РФ внешних облигационных займов" эмиссия региональных евробондов поставлена под жесткий федеральный контроль.
Разрешение Минфина на новые выпуски еврооблигаций требовалось и раньше, но четких критериев допуска субъектов федерации на внешний рынок заимствований не существовало. Теперь они появились. Дефицит годового бюджета региона не должен превышать 30% собственных доходов, а на обслуживание своего долга он не может направлять больше 15% расходов. Вместе с проспектами евроэмиссий он будет предоставлять детальные сведения о доходах и расходах, размерах дефицита и источниках его финансирования за три последние года, информацию о предшествующих еврозаймах. Претенденты на новые заимствования должны будут получить кредитный рейтинг не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств. Но главное — нарушителям бюджетной дисциплины по перечислению налогов в федеральную казну и должникам по бюджетным ссудам дорога к западным кредитам будет перекрыта. Тем же, кому занимать за рубежом разрешено, указ рекомендует использовать взятые в долг деньги "на реформирование бюджетной сферы", чтобы сэкономить на расходах в последующие годы. По существу, местным властям советуют в первую очередь рассчитаться за счет еврозаймов с властями центральными.
Майский финансовый кризис обрушился на Россию в тот момент, когда отношения между центром и регионами в вопросе внешних заимствований были плохо урегулированы. Федеральный закон об эмиссии и обращении государственных ценных бумаг, с помощью которого правительство пыталось навязать местным властям сверхстрогие нормативы размещения долговых обязательств (дефицит — не более 15% собственных доходов, расходы по долгу — не более 10%), был еще в апреле отвергнут губернаторами в Совете федерации и до сих пор пребывает в думской согласительной комиссии. Надежд на достижение быстрого законодательного компромисса нет: в ситуации, когда на денежные вливания из Москвы рассчитывать не приходится, свобода заимствований на финансовых рынках имеет для регионалов исключительное значение.
Между тем свой вклад в бюджетный кризис субъекты федерации уже внесли. 10 июня агентство Standard & Poor`s понизило с ВВ+ до В+ долгосрочный рейтинг валютных заимствований Москве, Петербургу, Нижегородской, Самарской, Свердловской областям, Ямало-Ненецкому автономному округу.
Тем не менее угроза внешней долговой экспансии российских губерний не исчезла. Для федерального центра она означает неприятную перспективу отвечать не только по собственным, но и по местным внешним долгам. Угрозу превращения губернских игроков на рынках евробондов в банкротов не назовешь отдаленной. Кризис региональных неплатежей налицо. В качестве примера можно привести агрооблигации, выпущенные регионами в погашение долгов Минфину на сумму более 6 млрд рублей,— они, по оценкам экспертов, на 90% скуплены нерезидентами. В июне от оплаты по этим бумагам отказалась Калмыкия, проблемы с погашением возникли у Оренбургской, Читинской и Тамбовской областей. Чтобы расплатиться, ряду субъектов федерации пришлось взять кредиты или попросить инвесторов об отсрочке. Остальным (их около 40) придется сделать то же самое либо до конца июля найти деньги на погашение облигаций и выплату купонного дохода по ним. Федеральное правительство большинству из них не поможет: Минфин, в проспекте эмиссии сельских облигаций обещавший прикрыть региональных должников, теперь отказывается отвечать за них перед иностранными инвесторами. Дополнительные трансферты на погашение агробумаг до сих пор перечислены только семи субъектам РФ, да и то только под давлением вкладчиков-нерезидентов.
Центральная власть хорошо понимает, что долг местных властей легко может стать федеральным. И не только потому, что за него, в конечном счете, придется платить из центрального бюджета — в конце концов, региональные внешние займы пока по объему несопоставимы с федеральными. Главная опасность в другом. Банкротства региональных заемщиков могут нанести еще один удар по доверию международных кредиторов к обязательствам российского правительства.
Долговая торговля
Поняв, что преодолеть бюджетный кризис только за счет внутренних резервов — экономии расходов и мобилизации доходов — не получится, российские власти сделали ставку на внешние займы. Но, пытаясь не дать конкурентам из регионов испортить ему обедню на рынке евробондов, правительство столкнулось с демаршем Госдумы в виде заявления от 19 июня "О государственных финансовых обязательствах РФ по государственным внешним заимствованиям РФ".
"Лавинообразное нарастание государственного внешнего долга РФ (он превысил $135 млрд.— Ъ) стало представлять прямую угрозу экономическому и политическому суверенитету государства",— считают депутаты. Полученные от внешних кредитов средства не инвестируются в отечественное производство и, по словам парламентариев, "нередко просто расхищаются". Попытки прибегнуть к новым внешним займам для стабилизации финансов в заявлении квалифицируются как незаконные. Объяснение простое: дополнительные долговые обязательства не предусмотрены находящейся на рассмотрении Думы правительственной "Программой государственных внешних заимствований на 1998 год", которая является частью закона о бюджете-98. Не будучи утверждены законодателями, они, согласно заявлению, юридически не могут рассматриваться в качестве государственного внешнего долга России. О чем Дума и ставит в известность западных кредиторов.
На том, что решающий голос при рассмотрении вопроса о внешних займах должен остаться за ними, депутаты настаивают с редким единодушием. Поддерживает это требование не только левая оппозиция, но и лидеры НДР. Насколько законно само требование — вопрос спорный. С одной стороны, по законодательству программы крупных внешних займов действительно должны быть одобрены Федеральным собранием. С другой — закон о бюджете-98 предоставляет правительству право самому решать, за счет каких источников — внутренних или внешних — финансировать дефицит бюджета. По крайней мере, до тех пор, пока оно не выходит за установленный законом предел дефицита — около $20 млрд, или 36% доходов.
За первые четыре месяца этого года дефицит федерального бюджета, по данным Минфина, составил 34%. Тогда за счет внешних источников было обеспечено чуть больше трети заимствований (около $1,2 млрд). Но с тех пор ситуация резко поменялась. В июне за рубежом было размещено займов на $3,75 млрд: $1,25 млрд — евробонды (3 июня) плюс $2,5 млрд — 30-летние облигации (18 июня). В итоге общая сумма зарубежных заимствований составила с начала года, по информации Минфина, почти $5 млрд. Таким образом, годовой план эмиссии валютных ценных бумаг, который был утвержден правительством 11 июня и составляет $6 млрд, можно считать в основном выполненным.
Борьба с финансовым кризисом, напротив, только начинается. Если к займам на внешних финансовых рынках присоединятся стабилизационные кредиты МВФ в $10-15 млрд — а именно на них сейчас возлагает основные надежды правительство, долги превзойдут все ожидания. С учетом внутренних обязательств, объем которых уже за первые четыре месяца 1998 года вырос более чем на $4 млрд (в пересчете по среднему курсу доллара), они грозят оставить далеко позади контрольную отметку 36%.
Платить новые долги центра обречены российские регионы-доноры, чего им, разумеется, совсем не хочется. Они предпочли бы обслуживать собственные займы, а в случае неудачи обращаться за помощью к центру. Но губернаторы именно таких регионов играют первую скрипку в верхней палате парламента. Так что федерации, скорее всего, придется заплатить за свободу внешних заимствований, признав право делать большие долги и за своими субъектами.
Пошлины для прикупа
Что в условиях бюджетного кризиса должно происходить с таможенными пошлинами? Казалось бы, вопрос риторический. Но, кроме российских властей, это зависит от Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирной торговой организации (ВТО). Поэтому правительство почти одновременно приняло два диаметрально противоположных документа. Постановление "О частичном изменении таможенного тарифа РФ, утвержденного постановлением правительства 27 декабря 1996 года" утверждает перечень товаров, по которым до конца 1998 года будет произведено снижение ввозных пошлин с 30% до 20%. А распоряжение #669-р от 30 мая готовит почву для применения во внешней торговле защитных мер — прежде всего для повышения импортных тарифов на продовольствие.
Что касается снижения пошлин до 20%, то пойти на него правительство просто вынуждено. В противном случае Россия не получит от МВФ деньги по программе расширенного кредитования (в этом году — $2,8 млрд). Сейчас 30-процентная пошлина взимается примерно с 900 видов товаров. К началу будущего года их должно остаться не более 600. Однако, взяв на себя такие обязательства, правительство вовсе не обещало, что не будет хитрить: список товаров составлен таким образом, чтобы и МВФ был доволен, и бюджет не понес заметных потерь. Пошлины будут снижать в основном на те товары, импорт которых в Россию незначителен или которые в России производятся в явно недостаточном количестве. Например — на порох, спички, комплектующие изделия для телевизоров, видеомагнитофонов и компьютеров. Поскольку в России сборка электроники не является прибыльным делом (за исключением черной сборки, когда комплектующие ввозятся контрабандным путем), рост импорта этих товаров маловероятен. В список попали и самолеты, что, казалось бы, не может не ударить по отечественным авиастроителям. Но на самом деле зарубежные лайнеры настолько дороги, что в России предпочитают брать их в лизинг, а не импортировать.
И еще одна, главная, хитрость. Правительство действительно выполнит свои обязательства перед МВФ по снижению пошлин. Но только в процентном отношении. Между тем действующий импортный тариф является комбинированным: на ввоз большинства товаров установлена как относительная пошлина — процент со стоимости, так и минимальная абсолютная, выраженная в ЭКЮ. При этом последняя, как правило, больше первой, даже если та составляет 30%. Это означает, что намеченное снижение на 10%, скажем так, убытка бюджету не нанесет. Ведь ставка, зафиксированная в ЭКЮ, останется неизменной.
Больше того, на самом деле пошлины даже вырастут. Названным выше распоряжением правительство поручило Минсельхозпроду в двухнедельный срок представить в Министерство промышленности и торговли информацию, обосновывающую необходимость повышения таможенных тарифов на ряд товаров. Окончательное решение примет правительство. Все предполагается сделать быстро — в течение двух-трех месяцев.
Распоряжение опирается на закон "О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами". Он определяет механизм проведения антидемпинговых процедур в отношении импортируемой продукции и полностью отвечает требованиям, предъявляемым к такого рода документам ВТО.
Правительство уже определило, на какие товары в первую очередь установить антидемпинговые пошлины — на продовольствие. Выбор не случаен. По мнению экспертов Минэкономики, производство отечественной сельскохозяйственной продукции сократилось в последние годы в два раза именно потому, что ее вытеснил с рынка дешевый импорт. В Минсельхозпроде считают, что почти весь продовольственный экспорт в Россию дотируется правительствами стран-поставщиков (разумеется, не сам экспорт — это запрещено правилами ВТО, а производство товаров).
Реакцию западных экспортеров на такой шаг российских властей предугадать нетрудно. Имея мощное лобби в своих правительствах, они будут добиваться введения ответных санкций. Наиболее резкой и быстрой реакции следует ожидать от стран--членов Европейского союза, так как продовольственный экспорт ввиду перепроизводства сельхозпродукции является там приоритетным.
Льготы для сноса
Со сменой правительства и установлением жесткого курса на сбор налогов Государственный таможенный комитет решил навести порядок в своем юридическом хозяйстве. По инициативе нового председателя ГТК Валерия Драганова договорно-правовое управление комитета занялось ревизией ранее выпущенных нормативных актов. Два приказа ГТК — "О признании утратившими силу и приостановлении действия некоторых правовых актов ГТК России" и "О приостановлении действия и неприменении некоторых правовых актов ГТК России" — отменяют порядка 60 различных документов таможенного комитета.
Что это за документы, лучше всего пояснить на конкретном примере. Так, Калининградская область возмущена тем, что таможенники отменили совместное распоряжение администрации области и ГТК "Об утверждении 'Порядка определения происхождения товаров из особой экономической зоны в Калининградской области'" и указание ГТК "О порядке перемещения транспортных средств физическими лицами из Калининградской области на остальную территорию РФ".
Дело в том, что законом "Об особой экономической зоне в Калининградской области" калининградцам предоставлены обширные таможенные льготы — в частности, право беспошлинного ввоза товаров с целью их потребления. Вывоз импортных товаров на остальную территорию России, естественно, осуществляется с уплатой всех таможенных платежей.
Однако в области была создана широкая сеть совместных предприятий, производящих продукцию из импортных материалов. Прошедшие минимальную обработку привозные товары (телевизоры, видеомагнитофоны, легковые автомобили) признавались происходящими с территории области и экспортировались в российские регионы беспошлинно. Все это делалось на основании названного выше "Порядка определения происхождения товаров". Его отмена поставила "отверточные" предприятия области в неприятную ситуацию — с них теперь требуют таможенные платежи. Что в перспективе не может не привести к оттоку из Калининграда иностранного капитала.
Не смогут больше калининградцы и бесплатно выезжать на своих иномарках в Россию — чтобы продать автомобиль по доверенности где-нибудь в Москве. Теперь установлен иной "Порядок перемещения транспортных средств": даже при краткосрочных поездках необходимо уплатить пошлину, НДС и акцизы.
Возмущение калининградцев не знает предела. Они сейчас собирают подписи, чтобы провести референдум о повышении статуса области. А губернатор Леонид Горбенко выступил с официальным заявлением, в котором назвал действия ГТК незаконными.
Однако вряд ли все это поможет вернуть утраченные льготы. Приказы ГТК были отменены на том основании, что они не прошли регистрацию в Минюсте. А там их отказались зарегистрировать именно потому, что они противоречат закону о калининградской особой экономической зоне.
ВЛАДИМИР СТУПИН
Отныне выпустить еврооблигации разрешат только тем регионам, которые исправно перечисляют налоги в федеральный бюджет
Госдума предупреждает западных кредиторов: если что, Россия за правительственные займы не отвечает
Правительству ничего не стоит снизить пошлины на 10%. Ведь на самом деле в процентах их никто, кроме МВФ, в России не считает