Белый дом нашел способ сэкономить 1 млрд новых рублей в бюджете 1999 года. Для этого нужно позволить Юрию Лужкову потратить 14 млрд городских денег так, как он хочет.
В этом году Москва, как всегда, получит из федерального бюджета субвенции "на исполнение столичных функций" — 1 млрд рублей. Это значит, что столица опять выиграла битву за деньги. Однако в следующем году Москва уже будет столицей за собственный счет. И не только потому, что этого требует МВФ. И вовсе не потому, что городское правительство скрывает почти треть своих доходов во внебюджетных фондах. А потому, что, ориентируясь на Москву, свои доходы скрывают другие регионы, которые требуют от федерального правительства в пятьдесят раз больше дотаций.
Московский фондострой
Чтобы не выдать центру тайну своих доходов, региону достаточно не упоминать о них в бюджете. Например, в 1996 году Москва записала в своем бюджете только 40,9 млрд доходов, хотя на самом деле заработала 55 млрд (для удобства все суммы будем называть в новых рублях). Неучтенные 14,1 млрд ушли во внебюджетные фонды.
Московские власти официально признают существование по крайней мере 150 таких фондов. Правда, некоторые эксперты, в частности гайдаровского Института экономических проблем переходного периода, считают, что на самом деле их в Москве более трехсот. Точнее подсчитать сложно: многие фонды существуют в департаментах московского правительства только в виде финансовых счетов.
Доходы фондов очень разные — от почти $400 млн в валютном фонде Москвы до нескольких миллионов в каком-нибудь районном. Часть фондов живет попросту — за счет бюджетных средств. На них, к примеру, благоустраивают свои территории, ремонтируют хозяйство и даже помогают "отдельным жителям города" 10 так называемых фондов финансовых ресурсов административных округов и 125 фондов финансовых ресурсов районов. Такая бюджетная подкормка незаконна, поскольку федеральный закон об основах бюджетного устройства запрещает давать бюджетные деньги внебюджетным организациям. Но мэрия предпочитает не обращать внимания на подобные мелочи, и доходы фондов, естественно, ежегодно растут. По данным заместителя министра финансов Москвы Валерия Ширяева, доходы только пяти фондов, чьи счета открыты в департаменте финансов Москвы, в 1996-1997 годах увеличились с 90 до 103 млн рублей.
Московские власти утверждают, что особой разницы — бюджетные это деньги или внебюджетные — нет: их расходование одинаково жестко контролируется. Фонды постоянно проверяют контрольно-ревизионная палата России, контрольно-счетная палата Москвы, главный контролер-ревизор Москвы, депутаты. Нарушения есть. У части фондов до сих пор счета открыты в неуполномоченных коммерческих банках. Некоторые долго, до трех месяцев, прокручивают бюджетные деньги. Однако специалисты контрольно-счетной палаты Москвы считают, что в целом все не так уж плохо: свои доходы фонды тратят в основном на цели, предусмотренные их уставами.
Так, в прошлом году больше всего, 20 млн рублей, потратили на подготовку новогодних представлений. На ремонты милицейских колледжей, прокуратуры Москвы, судов, двух райвоенкоматов ушло 15,6 млн рублей. На помощь инвалидам и престарелым — 0,3 млн. Столько же — семьям погибших в Чечне военнослужащих. Еще 1,3 млн было потрачено на выпуск газеты "Округ". Правда, иногда "уставные" траты фондов выглядят довольно необычно. Скажем, фонд развития и поддержки предпринимательства Москвы дал Цирку на Цветном бульваре средства для покупки жирафа, а театру "Ленком" — для приобретения барабана. Аудиторы признают, что это нецелевое использование средств. Зато, говорят они, эффективное.
Впрочем, независимые от московских властей контролеры не раз уже фиксировали и более серьезные нарушения. Так, Счетная палата России, проверив в конце 1997 года столичный фонд занятости, констатировала, что тот отнюдь не все деньги потратил на уставные цели — помощь безработным. Около 8 млн рублей были вложены в уставные фонды фирм и банков, еще примерно 40 млн — перечислены предприятиям для разрешения их финансовых неурядиц. А порядка 190 млн рублей предприятия фонду просто не вернули.
Бескровное фондостояние
В Минфине России убеждены, что регионы должны показывать в бюджетах все свои доходы. Но добиться этого не так просто.
— Отлов собак тоже отдельной строкой в бюджете записать? А как, скажем, запланировать в бюджете количество покойников или пожаров в Москве? — иронизирует заместитель министра финансов Москвы Владимир Ширяев.
Кроме того, на стороне всех регионалов, и Москвы в частности, находится федеральное законодательство, которое не обязывает их отчитываться в том, как они составляют свои бюджеты. И разумеется, Москва как самый влиятельный субъект федерации чаще других пользуется этим аргументом.
Однако для Белого дома победа в этом споре очень важна. Бюджет уже не может позволить себе выплачивать регионам десятки миллиардов рублей дотаций. Тем более что сотрудники Министерства финансов сами признают, что не обладают информацией о том, каковы настоящие доходы той или иной области. По их данным, в среднем в каждом субъекте федерации существует около 10 внебюджетных фондов.
Занижая свои доходы, регионы тем самым урезают поступление налогов в федеральный бюджет — ведь средства, потраченные на уставные цели внебюджетных фондов, не облагаются налогами. Кроме того, и это для центра еще хуже, при этом снижается так называемый показатель бюджетной обеспеченности региона. А значит, он получает право требовать увеличения федеральных дотаций. В 1995 году регионы получили из бюджета около 30 млрд, в 1996 году — уже более 50 млрд. При этом доходы внебюджетных фондов, как показывает пример Москвы, ежегодно растут.
Чтобы уменьшить федеральные дотации, Минфин уже объявил: начиная со следующего года он будет давать деньги только тем регионам, которые раскроют все свои вторые, третьи и десятые бюджеты. Причем это только первый шаг. Судя по всему, к весне Белый дом возьмет на себя обязательство перед Международным валютным фондом еще более ужесточить финансовые отношения с регионами. Предполагается сократить число регионов, получающих бюджетные деньги. А для тех, кто их все же будет получать, сумму рассчитывать исходя из "потенциально возможных доходов" — то есть организовывать всякого рода внебюджетные фонды на местах будет просто невыгодно.
Эти меры должны заставить регионы сказать центру о своих доходах всю правду. Однако, как это обычно бывает, на Москву они вряд ли подействуют. Москва как-никак обеспечивает почти четверть всех доходов федерального бюджета, и придираться к ней из-за ее собственных 14 млрд не станут. Вернее, не смогут: Юрий Лужков достаточно влиятелен для того, чтобы устроить громкий публичный скандал в самое неподходящее для правительства время — например, при обсуждении в Думе Налогового кодекса или бюджета следующего года. А 1 млрд столичных субвенций, чтобы соблюсти приличия, мэр может в пользу федерации легко пожертвовать. Ведь 14 млрд внебюджетных фондов — это в 14 раз больше.
ЕЛЕНА ВРАНЦЕВА
В 1996 году Москва заработала 55 млрд рублей. А в бюджете записала на 14 млрд меньше
Все российские регионы занижают в бюджете свои доходы. Ведь это дает им основания требовать от центра дотаций