25 августа правительство направило проект бюджета-98 в Федеральное собрание. Традиционно Белый дом на время обсуждения бюджета становится врагом номер один большинства парламентских фракций. Особенность нынешнего бюджета в том, что он делает правительство еще и главным врагом большинства российских губернаторов.
Полтора года тесных контактов с Думой позволили Белому дому составить более или менее ясную картину сильных и слабых сторон ее руководства и нащупать рычаги управления большинством депутатских фракций. Поэтому для пессимистичных прогнозов о том, что проект бюджета-98 заранее обречен на провал в нижней палате парламента, нет никаких оснований. Как показывает практика, сейчас нет ни одной крупной фракции, которая не была бы готова сесть с Анатолием Чубайсом за стол переговоров. А большего ему и не нужно.
В целом уже сейчас ясно: хотя Григорий Явлинский заранее не согласен со всем, что предлагает правительство, его "Яблоко" не сможет составить реальную оппозицию бюджету. Несмотря на плохую дисциплину, найдет в себе силы мобилизоваться в поддержку законопроекта проправительственный "Наш дом — Россия". А пламенная антиправительственная риторика не помешает Владимиру Жириновскому в нужный момент, как всегда, проголосовать так, как нужно Белому дому.
Единственной по-настоящему серьезной проблемой остается фракция КПРФ. Ее сила не столько даже в почти 200 депутатских мандатах, сколько в жесткой партийной дисциплине. По опыту прошлого года правительству необходимо собрать минимум половину голосов коммунистов. Но тот же опыт свидетельствует, что это, как ни удивительно, вполне возможно.
Словом, правительству предстоит обычная парламентская дискуссия, в ходе которой представители разных ветвей власти будут взаимно обвинять друг друга в экономической, финансовой и, разумеется, бюджетной безграмотности. Завершится этот торг, как обычно, компромиссом: правительство несколько расширит финансовый поток, а парламентарии смирятся с тем, что от финансового распределительного крана Белый дом держит их на почтительном расстоянии. Так что в Думе неразрешимых проблем не будет. Зато в отличие от прошлых лет они могут возникнуть в верхней палате парламента — Совете федерации.
Губернаторы — не думские депутаты, деньги для них важнее партийных пристрастий. А части денег они в результате принятия нового бюджета как раз и лишатся. Фонд поддержки регионов, в частности, уменьшится с 40,37 трлн рублей в нынешнем году, до 38,5 млрд деноминированных рублей. По разным оценкам, еще от 40 до 60 трлн губернаторы потеряют от введения Налогового кодекса, на основе которого рассчитан новый бюджет. Нет сомнений, что без боя они своих денег не отдадут.
Правда, до сих пор региональные лидеры делали лишь не очень резкие предупредительные заявления. Так, свердловский губернатор Эдуард Россель в начале июля высчитал, что его область в новых условиях потеряет 1,2 трлн рублей, после чего решительно заявил: "Ввести Налоговый кодекс в редакции правительства, значит, создать очень опасную ситуацию". Не менее осторожную позицию, судя по заявлениям Росселя, занял тогда даже такой непримиримый оппонент федеральной экономической политики, как приморский губернатор Евгений Наздратенко. А лояльный Константин Титов из Самары, по его собственным словам, мечтает и вовсе о малом: просто прийти в правительство и сказать: "Делиться надо!"
Однако эти осторожные заявления в самое ближайшее время грозят превратиться в неистовые филиппики, а за ними могут последовать согласованные действия по бойкоту бюджета. Дело в том, что у разобщенных до сих пор губернаторов на днях появился кандидат в бюджетно-духовные лидеры, причем очень сильный и амбициозный. Это мэр Москвы Юрий Лужков.
Как утверждают в мэрии, из всех региональных руководителей именно Лужков больше всех обиделся на правительство за бюджет-98. В проекте не оказалось самого, с точки зрения мэрии, главного — отдельной строки о бюджетных выплатах — субвенциях — Москве за то, что она является столицей России и, по версии мэрии, несет из-за того денежные потери. Если до сих пор, начиная с 1994 года, Москва ежегодно получала в виде субвенций триллионы рублей, то на будущий год Минфин не запланировал на эти цели ни копейки.
Лужков возмутился. Он решил, что действия Минфина прямо нарушают закон "О статусе столицы Российской Федерации" и немедленно принял контрмеры. 19 августа, то есть еще даже до подписания законопроекта Черномырдиным, он направил срочной фельдсвязью письмо Ельцину: "Вынужден обратиться к Вам в связи с тем, что отдельными Федеральными структурами предпринимаются действия, попирающие Российское законодательство..." И далее попросил президента поручить Минфину включить в проект бюджета-98 "заявленные Правительством Москвы расходы и потери". А заявила мэрия ни много ни мало 14,5 трлн рублей.
Ельцин, судя по всему, решил пока не вмешиваться в конфликт: на обращение столичного мэра его администрация никак не отреагировала. Конфликтующие стороны поняли, что им придется разбираться друг с другом самим. И стали взвешивать свои силы.
Как рассказал Ъ высокопоставленный сотрудник правительства Москвы, мэрия сейчас разбила задачу на два этапа. Первым делом надо доказать, что исключение из бюджета статьи о субвенциях Москве противоречит законам о субвенциях и о статусе столицы. Причем, как утверждается, для Лужкова это не юридическая казуистика, а важнейший политический вопрос: признает федеральное правительство особое по сравнению с другими регионами положение Москвы или не признает.
Если строчка о субвенциях так и не появится, Лужков поступит просто: выставит всем федеральным предприятиям и организациям счета за коммунальные услуги. А в случае неуплаты может пойти и на отключение, например, света. Может также пересмотреть в сторону повышения и нынешние ставки аренды помещений и земли. Все это крайне осложнит жизнь и работу федеральных органов.
Восстановление же строки о субвенциях будет воспринято как маленькая победа, "даже если напротив будет значиться нуль". Тогда политическая часть проблемы будет решена и наступит второй этап борьбы — экономический. Борьбы за то, чтобы "напротив" значился все-таки не нуль.
Нельзя не признать, что полностью удовлетворить аппетиты мэрии невозможно. Каждый год департамент экономической политики правительства Москвы готовит обоснование своей заявки на субвенции, и каждый год цифра превосходит все мыслимые пределы. Так, на 1996 год мэрия просила около 15 трлн рублей (утверждено было 2,66 трлн), на 1997 год — 11,4 трлн (после секвестра осталось 1,08 трлн), на 1998 — 14,6 трлн (ничего, как уже говорилось, не утверждено). Таким образом, полностью заявки не удовлетворялись ни разу. Но это вовсе не значит, что сегодня мэрия не может рассчитывать на победу.
Собеседник Ъ обратил внимание на то, что, хотя полностью заявки мэрии ни разу не удовлетворялись, она никогда не поднимала из-за этого шума. Иными словами, делая официальную заявку, мэрия всегда имеет в виду некую более скромную и реальную цифру. За нее она и борется. Фактически речь идет не о "столичных" или "нестоличных" функциях Москвы, а о том, сколько "нас устроит" и сколько можно "из них выбить". Например, в 1998 году, по словам нашего источника, Лужкова вполне "устроили" бы всего 2 трлн.
За них он и будет бороться с Минфином. А главным козырем в этой борьбе станет тот факт, что федеральный бюджет сейчас на 27% состоит из налогов, собираемых в Москве. И если Минфин займет чрезмерно жесткую позицию, то мэрия, как выразился собеседник Ъ, "попробует договориться с президентом по якутскому образцу". То есть попросту говоря, снизить отчисления в федеральный бюджет почти до нуля. И что сможет противопоставить этому Минфин?
Как выяснил Ъ, противопоставить Лужкову Минфин собирается многое. Хотя само по себе восстановление в бюджете-98 строки о субвенциях Москве там никого не пугает. "Нам-то какая разница? — удивился собеседник Ъ. — Ну пусть будет строчка с нулем. Кто ж мог подумать, что ее отсутствие вызовет такую реакцию?"
Тем не менее претензии к Москве серьезные. Прежде всего ее экономика организована так, что город в значительной мере живет в долг. Одним строителям он сегодня должен порядка 16 трлн рублей. И если бы не уникальный столичный статус, который на самом деле приносит Москве не расходы, а дополнительные доходы, столица давно бы уже обанкротилась. Но это самая страшная тайна Юрия Лужкова. Именно поэтому для него принципиально важно записать в законе о бюджете, что статус столицы Москве невыгоден.
Помимо субвенций Москва получает из федерального бюджета еще и деньги на строительство метро. При этом мэрия постоянно расширяет фронт работ, не считаясь с объемом выделенных средств. В результате, несмотря на полное финансирование из госбюджета, ее долг метростроителям сегодня составляет более 1 трлн рублей. Так что 392 млрд рублей, которые федеральное правительство выделит столице на метро в этом году, уже можно считать потраченными.
Не пренебрегает Москва и косвенными источниками бюджетного финансирования. Так, до сих действует государственная программа снабжения Москвы продовольствием, по которой мэрия имеет право брать у государства деньги в долг на возвратной основе и закупать на них продукты. В 1994 году было взято $150 млн, в 1995 — $250 млн, в 1996 — $283 млн. И ничего пока не возвращено.
Наконец, еще один, скрытый источник доходов. Москва не платит естественным монополиям, в то время как последние исправно перечисляют ей налоги. Платежи "Газпрома", например, составляют 10-12 трлн рублей в год, за счет них на четверть формируется городской бюджет. Но столица не торопится возвращать ему свои долги, которые достигают 6 трлн. Кстати, газовики исправно рассчитываются с Москвой только потому, что здесь, в столице, находится их головной офис. И российской стороной по всем экспортным контрактам "Газпрома" может выступать только он. Чтобы избежать проблем, РАО исправно платит налоги в местный, московский бюджет.
На это, главным образом, и ссылается Минфин, обосновывая свой отказ в субвенциях. Ведь что такое субвенция? Возмещение расходов Москвы как столицы. А что такое местные налоги "Газпрома"? Дополнительный доход Москвы как столицы. Как говорится, баш на баш. Тем более что, по расчетам Минфина, в следующем году в результате реструктуризации естественных монополий ("Газпрома", "ЕЭС" и "Транснефти) они станут платить Москве гораздо больше, и это увеличение просто перекроет нынешние суммы субвенций. Получается, не отмени Минфин столичные выплаты, Москва получила бы дополнительный и абсолютно не заслуженный доход. Ведь разбирается-то с монополиями федерация, а не Москва — за что ж ей деньги платить? Вот Минфин и решил этого не делать.
Словом, в логике министерству не откажешь. А на случай, если она не всем покажется достаточно убедительной, Минфин заготовил еще один аргумент, который, впрочем, носит более пропагандистский характер. Экономика столицы, по словам федеральных чиновников, абсолютно непрозрачна. Москва — один из пяти регионов России, где до сих пор нет государственного казначейства. Еще его нет в Чечне, Башкирии, Татарии и Эвенкии. Ну как можно Москве деньги давать, если никто не знает, что она с ними делает?
Таким образом, Минфину есть чем парировать лужковские аргументы. А значит, сторонам неизбежно придется идти на взаимные уступки. Кстати, это прекрасно понимают как в мэрии, так и в Минфине — и там, и там готовы к компромиссу. Допустим, в законе о бюджете восстановят строчку "Субвенции г. Москве" и даже напишут рядом какую-либо значащую цифру. Москва к своему удовольствию получит эти деньги, а Юрий Лужков на радость правительству больше не будет звать на борьбу с Минфином президента России и своих коллег-губернаторов. И шансы бюджетного законопроекта стать все-таки законом сразу вырастут.
АЛЕКСАНДР МАЛЮТИН