"Экономика воюет с Конституцией"

Изменяя статус бюджетных учреждений, власть заставляет задуматься, как сочетается этот шаг с нашей Конституцией

Государство ставит перед обществом непростые задачи — от монетизации до нынешней реформы бюджетных учреждений. О том, согласуются ли права, обещанные Конституцией, с недавним законом об изменении финансирования бюджетных учреждений — Мария Филатова, заместитель руководителя представительства Конституционного суда в Москве

Начавшиеся изменения в системе образования и здравоохранения горячо обсуждаются обществом, а между тем суть их до сих пор не ясна. Сама идея коммерциализировать госучреждения не противоречит Конституции. Но это может быть использовано и во зло, и во благо, и только опыт и свободные рассуждения подсказывают, что стоит ожидать скорее первого. Пока на суд общества представлена только схема новых экономико-правовых отношений, но она не проясняет множество важных деталей, которые как раз и могут оказаться самыми болезненными.

Да, меняется система распределения бюджетных средств между госучреждениями. Часть этих учреждений теряют свой статус государственных и становятся автономными, то есть получают право вести независимую коммерческую деятельность. А это, в свою очередь, дает государству новую возможность — не нести материальной ответственности по обязательствам последних. Само по себе это не означает нарушения Конституции. Государство может передавать часть своих функций, таких как образование и здравоохранение, внешним организациям по установленным правилам.

Плюс реформы в том, что наши бюджетные учреждения смогут хоть как-то зарабатывать. Действительно, те же школы, поликлиники, больницы — они и раньше оказывали платные услуги, только делали это либо полулегально, либо вообще вне правового поля. Кроме того, они не могли по своему усмотрению распоряжаться бюджетными деньгами, а "командное" финансирование не всегда соответствовало их нуждам. Сейчас эти проблемы должны решиться.

Однако взамен решения одной проблемы может возникнуть дюжина других. Основной вопрос, конечно, в том, какие услуги останутся бесплатными и будет ли их достаточно для обеспечения привычного уровня жизни и реализации гарантированных Конституцией прав. Принцип социального государства, провозглашенный нашей Конституцией, конечно, предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, предоставления права на медицинский уход, образование, социальное обслуживание. Но в Конституции ничего не сказано, в каком объеме эти права должны быть предоставлены. Новый закон тоже ничего не проясняет, и чтобы понять, как он отразится на простых людях, придется ждать подзаконных актов, где пропишут конкретные "государственные задания" и определят стандарты оказания социально значимых услуг.

С образованием, на мой взгляд, все прозрачно: государство уже ввело некую общую меру — это ЕГЭ. Помимо него существует множество хорошо разработанных образовательных стандартов — и для школ, и для вузов. Очевидно, что ученик должен получить бесплатно достаточно знаний, чтобы успешно сдать госэкзамен. А вот те предметы, которые не входят в ЕГЭ или в госстандарты среднего образования, вполне могут преподаваться платно. Например, если школа хочет организовать секцию плавания, она может устроить ребят в бассейн и брать за это деньги.

Здравоохранение — область, пожалуй, более сложная, чем образование. Конечно, есть какие-то международные акты, устанавливающие минимальный набор льготных лекарств, минимальный стандарт предоставления медицинской помощи, но они разнятся. Поэтому точно сказать, каким будет "государственное задание" медикам, невозможно. К тому же здесь действует другой принцип финансирования: часть расходов несут работодатели, которые платят единый социальный налог. Последний, кстати, со следующего года еще увеличится и, возможно, эта финансовая поддержка облегчит медицинским учреждениям уход от непосредственного государственного дотирования.

То есть в теории, конечно, количество и качество бесплатных услуг населению не должны измениться. Но если объективно посмотреть на ситуацию в стране, можно сделать ряд неблагоприятных прогнозов. Уже сегодня правительство говорит, что избавится от дефицита бюджета не раньше 2013 года, то есть проблема сокращения расходов стоит очень остро. Конечно, в программных заявлениях нас убеждают, что государство не только не уменьшает объем своих социальных обязательств, но даже наращивает его. Однако фактически речь идет только о прямых социальных выплатах, то есть о пенсиях, пособиях, зарплатах бюджетникам. Косвенные социальные услуги — обеспечение права на образование, здравоохранение, культурное развитие — оказываются уязвимы. Ведь ущемление этих прав не так бросается в глаза, как, скажем, задержка пенсий. Его и заметить-то можно только через какое-то время: в точности так, как это случилось с монетизацией. Одно дело — сказать по телевизору: "Мы сокращаем пенсии" и совсем другое — аккуратно принять закон и постепенно сокращать финансирование тех же школ. Уровень протестных настроений окажется несоразмерным. Разумеется, не обязательно все должно быть именно так, но не заметить опасности невозможно.

Если же разработанные стандарты действительно понизят уровень социальной защищенности населения, останется единственный способ борьбы с ними — обжалование в суд. Дело в том, что Конституционный суд хотя и допускает в своих решениях возможность снижения уровня социального обеспечения граждан, но со множеством оговорок. Во-первых, оно не должно происходить резко, то есть законодатель не может вдруг понизить те стандарты, которые существовали. Во-вторых, для такого понижения должны быть очень серьезные основания: простого дефицита бюджета недостаточно. Иными словами, у граждан есть шанс доказать свою правоту. Например, после принятия закона о монетизации льгот в Конституционный суд поступало очень много жалоб, и по некоторым из них были вынесены положительные решения. Фактически ряд положений закона признали неконституционными.

Вообще же защита социальных прав оказалась сегодня одной из главных забот Конституционного суда: в этой сфере самое противоречивое законодательное регулирование. И кроме того, она ведь очень болезненна, так как затрагивает самые незащищенные слои населения и суду постоянно приходится вмешиваться. Другое дело, что и он не всесилен. Например, суд часто признает — даже вопреки законодательному регулированию — право тех или иных граждан на социальные льготы, но выполнить его решение не получается. Оказывается, в бюджете просто нет средств, нет даже необходимой строки. Это тот случай, когда экономика воюет с Конституцией. Остается только надеяться, что новый закон не разожжет новую ссору.

Записала Ольга Филина