Госдума приняла в первом чтении Налоговый и Бюджетный кодексы — предполагается, что с их помощью правительству удастся наконец собрать, а потом не растерять налоги. Но это еще когда будет! А пока одним из основных источников денег для государства остается "Газпром". Поэтому президент решил помочь ему разобраться с должниками.
Ценовая революция
Борис Ельцин подписал указ #628 "О снижении цен на газ для российских потребителей". Согласно ему, РАО "Газпром" в 1997 году получает право "устанавливать скидки для российских потребителей в размере до 40 процентов цены газа, действующей в период поставки газа". Тем самым государство фактически делегировало газовой монополии свое исключительное право — определять цены на ее продукцию.
Что это дает "Газпрому"? Деньги. Возможность манипулировать ценами позволит концерну не только снять максимум прибыли с имеющихся рынков, но и захватить новые. Ведь снижение цены на газ резко повышает его конкурентоспособность по сравнению с другими видами углеводородного сырья и топлива, а значит, он может заменить, к примеру, уголь или мазут в энергетике многих регионов.
Что этот указ дает правительству? Тоже деньги. РАО "Газпром" остается крупнейшим плательщиком в бюджет, который обеспечивает до четверти его денежных доходов. Как известно, до 30 июня "Газпром" должен погасить основную часть долга федеральному бюджету — порядка 7 трлн рублей. И хотя Рему Вяхиреву не удалось, как планировалось, получить для этого на Западе кредит, к 19 июня "Газпром" уже половину заплатил. Правительство прониклось и решило, в свою очередь, помочь концерну разобраться с его дебиторской задолженностью (она достигает 70 трлн рублей).
Согласно указу, скидки получают те клиенты "Газпрома", которые оплачивают текущие поставки газа "в денежной форме с применением авансовых платежей". Это должно заставить должников РАО раскошелиться: погасил долги — получай дешевый газ. А для тех, кто не сможет рассчитаться сразу, предусмотрена специальная оговорка: "Газпром" может снизить цены при "наличии договоренности с потребителем о порядке полного погашения задолженности не позднее 31 декабря 1997 года".
Но как посмотрят на это крупнейшие кредиторы России — мировые финансовые организации? Ведь по сути правительство ревизует основы своего заявления МВФ от 30 апреля этого года, в котором реформирование естественных монополий было признано стержнем структурной реформы.
Как ни странно, ни Мировой банк, ни МВФ пока не возражают. Дело в том, что снижение цен для промышленных потребителей — одна из составляющих все той же структурной перестройки. В результате нее должно быть ликвидировано так называемое перекрестное субсидирование, когда низкие цены на газ для граждан поддерживаются за счет завышенных цен для предприятий. Следовательно, для последних цены нужно снижать в любом случае.
Кроме того, на Западе прекрасно понимают, насколько реформаторскому крылу в правительстве сейчас важно получить с "Газпрома" его долги. Кстати, не исключено, что указ даст правительству дополнительный рычаг воздействия и на других его должников. Борис Немцов твердо обещал, что снижение тарифов коснется только тех потребителей газа, которые пообещают до конца 1997 года погасить свою задолженность перед федеральным бюджетом.
Налоговый переворот
Перед тем как разойтись на каникулы Государственная дума все же приняла 294 голосами против 80 в первом чтении Налоговый кодекс Российской Федерации. Его поддержали три фракции из четырех — коммунисты, ЛДПР и НДР. И это несмотря на то, что не было ни одного обсуждения, на котором независимые специалисты не подвергли бы кодекс резкой критике. Против него выступил и председатель налогового подкомитета Думы Георгий Боос. Он стал на пленарном заседании главным оппонентом представлявшего проект замминистра финансов Сергея Шаталова.
Отметив множество недостатков кодекса, Боос предостерег, что предлагаемая радикальная смена налогового законодательства вызовет рост налогов и, как следствие, повышение цен на 7-10%. Его слова подтвердил и руководитель Московской налоговой инспекции Дмитрий Черник: "Мы подсчитали, что средней семье, имеющей обычную двухкомнатную квартиру, старые 'Жигули' и дачу с 6 сотками, где муж и жена получают зарплату в 1 млн 200 тысяч рублей, придется отдавать 80-90% своего дохода на налоги".
Отвергнув проект, Боос предложил поэтапно менять налоговое законодательство, с тем чтобы вернуться к рассмотрению кодекса в 2001 году. "Такие крупные и неоправданные экономические эксперименты недопустимы. Кодекс должен стать вершиной налогового нормотворчества, а не его основанием", — резюмировал он. "Разработчики перепутали две проблемы — реформирование налогового законодательства и его кодификацию", — поддержал его один из депутатов.
Полностью разделяет эту позицию и глава "Яблока" Григорий Явлинский: по его мнению, кодекс противоречит законодательству России, в том числе Гражданскому и Семейному кодексам и введение его в действие приведет к коллапсу экономики, а о том, чтобы доработать документ ко второму чтению, как обещают авторы, не может быть и речи — проект в принципе неисправим. В общем, оппоненты кодекса были единодушны: Дума проголосовала за "налоговую катастрофу". Конечно, это преувеличение. Но с рядом их претензий трудно не согласиться.
Негодные средства
Основным козырем разработчиков кодекса является "снижение в семь раз — с 200 до 28 — числа налогов". Однако это не совсем корректное заявление. В России действительно существует сейчас около 200 налогов. Но их вводят местные власти — по своему усмотрению и в большинстве случаев вопреки закону (среди наиболее абсурдных и экзотических — сборы на содержание футбольной команды, за перегон скота или за пересечение товарами границ области). В законе же "Об основах налоговой системы" говорится всего лишь о 43 налогах. Кроме того, 200 налогов можно насчитать только в целом по России, а в каждом субъекте федерации в отдельности их не более 40.
Еще один аргумент в пользу кодекса — отмена антирыночных налогов с выручки (на пользователей автодорог и жилищный фонд), суммарная базовая ставка которых составляет 4%. Предполагается, что это уменьшит налоговое бремя товаропроизводителей. Но и это небесспорно. Авторы проекта предпочитают не распространяться о том, что кодекс предусматривает введение налога с продаж, который стоит двух отмененных: его ставка составляет 5%.
Сегодня со 100 рублей выручки нужно отдать государству 4 рубля (4%). Это, конечно, плохо. Но если будет введен налог с продаж, с тех же 100 рублей выручки придется отдать уже минимум 6 рублей. Во-первых, вырастает ставка — 5%, во-вторых — база: 100 рублей выручки плюс 20 рублей НДС (получается 5% от 120 рублей). Надо еще учесть, что мы подсчитали налог с учетом действующей ставки НДС — 20%, а в кодексе ее предусмотрено увеличить до 22%. Так что в итоге сумма налога увеличится. В довершение ко всему этот налог в отличие от НДС нельзя будет предъявить к зачету.
Самое печальное, что даже если кодекс в текущем году принять не успеют, налог с продаж в 1998 году все равно введут. Этого не скрывают представители правительства. Так что российским предприятиям, возможно, в 1998 году придется платить налоги и с оборота, и с продаж одновременно. Решение о введении налога с продаж будут принимать местные власти. Остается полагаться на их здравый смысл.
На одном из обсуждений кодекса руководитель западного округа столицы Александр Макаров поинтересовался у представителей Минфина, каких поступлений они ожидают от НДС. Вопрос не праздный: специалисты считают, что раздел, посвященный НДС, в кодексе настолько не проработан, что поступлений от этого налога вообще не будет. Причем ошибки допущены при определении основных налоговых понятий, в частности таких, как "налогоплательщик".
В ст. 425 записано, что "предприятия, организации и иные лица признаются налогоплательщиками налога на добавленную стоимость, если они совершают операции, подлежащие налогообложению". То есть получается, что предприятия, занимающиеся льготными видами деятельности, налогоплательщиками вовсе не являются и, следовательно, освобождены от всех сопутствующих этому обязанностей, как-то: налоговые отчеты, расчеты по налогам и т. п.
Ст. 426 вообще позволяет предприятию избежать уплаты НДС и даже потребовать у государства возмещения налога. Согласно ей, "предприятия со средней численностью работающих до 15 человек... имеют право на освобождение в течение каждого последующего налогового периода от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога... если в течение двух предыдущих кварталов их ежеквартальная выручка не превышала 2500-кратного... минимального размера оплаты труда". Выходит, предприятие может два квартала заниматься закупками и производством, а в третьем, освободившись от обязанности платить налоги, заняться реализацией. При этом весь входной налог можно безболезненно предъявить государству к возмещению. Немаловажно, что входной НДС будут принимать к зачету независимо от факта оплаты, а следовательно, никак не ограничены возможности злоупотребления со счетами-фактурами.
Неясные перспективы
Не растолкованы в кодексе и спорные места действующего законодательства. Например, касающиеся сокрытия налогов. Как было, так и будет непонятно, что делать с предприятием, которое налоги платит копейка в копейку, но расчетов по налогам не представляет годами. Считать это сокрытием объекта налогообложения или нет? Отсутствуют в кодексе и критерии, которые позволили бы разграничить небрежное и умышленное сокрытие объекта налогообложения.
В ст. 278 говорится, что утаивание финансовых документов "влечет наложение штрафа в размере 10-кратного... минимального размера оплаты труда за каждый несохраненный документ". О каких именно документах идет речь, нигде не сказано.
Еще один пример. Ст. 286 "Отказ от выдачи документов и иных сведений", каковым считается "заявление налогоплательщика... должностному лицу налогового органа, проводящего проверку, об отказе представить имеющиеся... документы...". Что считать отказом? Каким он должен быть — письменным? Устным? Непонятно.
Кодекс содержит и множество других неясностей. Например, даже руководителю Московской налоговой инспекции Дмитрию Чернику непонятно, что такое рыночная цена, на которой, в частности, основано налогообложение имущества: "В двух соседних магазинах бутылка можайского молока может стоить 4200 рублей и 5000 рублей. Как определить, какая из них рыночная?"
Наконец, непонятно, как будет осуществляться переход к новой налоговой системе. Когда граждане и инспекторы успеют ознакомиться с этим 500-страничным фолиантом? А ведь помимо очень сложного, наукообразного языка им предстоит встретиться с препятствиями в виде множества неконкретных формулировок, вроде "услуги по транспортировке" или "услуги, непосредственно связанные с азартной игрой" (ст. 428), которые неминуемо вызовут разночтения.
Разработчики кодекса не скрывают, что введение его в действие повлечет за собой кратковременное ухудшение экономической ситуации. Зато потом, примерно через полгода, обещают они, все станет хорошо — налогов платить будут меньше, а бюджет получать — больше. Возможно. Но так произойдет только в том случае, если проект будет тщательно проработан. В противном случае российская экономика может увянуть, так и не успев процвести.
Бюджетное обустройство
Рабочая группа из представителей парламента, правительства и президента закончила доработку проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации. Как и предсказывал Ъ (см. #16, с. 52), из него исчез ряд тезисов, против которых особенно резко возражало Министерство финансов. Так, Минфин и Федеральное казначейство останутся единым целым, принимать решения об эмиссии государственных ценных бумаг будет все-таки правительство, а не Дума, а казначейству не придется платить пеню за недофинансирование бюджетных организаций. Под конец весенней сессии проект был вынесен на обсуждение, и Дума без особых колебаний приняла его в первом чтении.
Бюджетный кодекс — это 6 частей, 34 главы и 283 статьи. Для его подробного описания не хватит никакого журнала, поэтому мы можем дать лишь самый общий обзор. Прежде всего проект предусматривает переход на казначейскую систему исполнения бюджета, то есть все операции будут проходить через единый счет казначейства. При этом установлено, что как на этой стадии, так и на каждой из последующих документы подлежат контролю Счетной палаты и парламентов всех уровней.
Кодекс полностью регламентирует бюджетную сферу — порядок формирования доходов, расходов и дефицита бюджета, распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, межбюджетные отношения. В частности, в нем жестко установлено, что бюджет подлежит безусловному исполнению в течение финансового года. Секвестр расходов может быть проведен по решению правительства не более чем на 10%. Если надо больше, то только специальным законом (здесь кодекс закрепляет порядок, который действует в этом году). Есть и нововведение: сократить расходы на 5% министр финансов будет вправе самостоятельно.
Отдельные главы посвящены государственному долгу и порядку предоставления государственных кредитов другим странам. Прямо установлено, что внешние займы не могут осуществляться на срок более 30 лет, а объемы внешних заимствований не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию внешнего долга.
Упорядочивается предоставление государственных гарантий. Их предельный объем устанавливается бюджетом: на внутренний долг относятся гарантии, превышающие 1 млн минимальных зарплат, на внешний — $10 млн.
Ужесточается контроль за бюджетными кредитами и инвестициями. Ссуды будут теперь предоставляться только на платной основе. По кодексу банки могут проводить операции с бюджетными средствами, получать бюджетные кредиты и госпакеты акций в управление только через конкурсы (то же самое относится к госзаказам и госконтрактам на поставку товаров). На инвестиции в капитал негосударственных предприятий устанавливается государственная собственность. По мнению разработчиков документа, все это предотвратит перекачку бюджетных средств в коммерческие структуры.
Штрафной удар
Самой простой и понятной частью кодекса является часть 5, которая устанавливает ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Санкции предусмотрены такие: предупреждение, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в банках, наложение штрафа, начисление пени. При этом казначейство имеет право списать бюджетные деньги со счета нарушителя в бесспорном порядке. Список оснований для этого весьма обширен (под стать списку нарушений, если бы такой существовал) — от нецелевого использования средств и неперечисления их бюджетополучателям до финансирования неустановленных расходов или расходов "сверх утвержденных лимитов".
Со счетов самого казначейства, если оно вам задолжало, средства тоже можно списать — правда, только по решению арбитражного суда. Зато если денег у казначейства не хватит, их, согласно кодексу, возьмут из резервного фонда правительства.
Предусмотрена и система штрафов — отдельно для получателей бюджетных денег и чиновников. Например, за нецелевое использование бюджетных средств руководители соответствующих предприятий заплатят 100 минимальных зарплат. Столько же — за невозврат бюджетных кредитов и неперечисление платы за пользование бюджетными средствами (за ее несвоевременное перечисление — до 50 минимумов).
Что же касается ответственных за перечисление бюджетных денег должностных лиц, то к ним закон еще строже. Неперечисление средств, например, стоит 100 минимальных зарплат, несвоевременное их перечисление — 50. 500 минимумов придется заплатить чиновнику, если обнаружится, что были профинансированы расходы, не включенные в роспись бюджетных расходов или что расходы были профинансированы сверх утвержденных лимитов. Во столько же обойдется необоснованное предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций.
Работу над проектом кодекса Дума продолжит осенью. Если она поторопится и успеет его принять до зимы, то в следующем году бюджетный процесс пойдет уже по кодексу. Бюджетному, разумеется.
Монополия в законе
Госдума приняла в третьем, заключительном чтении закон "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами". Суть документа — законодательное закрепление госмонополии на военно-техническое сотрудничество (ВТС), под которым, согласно ст. 1, понимается "деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой продукции (товаров, услуг) военного назначения, а также их разработкой и производством".
Сейчас система ВТС состоит из трех звеньев. Президент как высшее звено определяет стратегию. Он же дает право предприятиям на военный экспорт. Второе звено — правительство. При нем существует координационный межведомственный совет, который, в частности, проводит экспертизу предприятий, претендующих на право самостоятельного выхода на внешний рынок. До августа 1996 года был еще Государственный комитет по военно-технической политике, выдававший лицензии на каждую экспортную сделку. Теперь его функции переданы, как это и было ранее, МВЭС. Третье звено — госкомпания "Росвооружение" и лицензированные предприятия-производители, которые и организуют непосредственную работу на рынке, — от проработки контрактов до их заключения и реализации. Регулируется экспорт вооружения целым рядом подзаконных актов — положением о ВТС с зарубежными странами, разработанным на основе указа президента #1008 от 5 октября 1995 года, положением о порядке лицензирования экспорта и другими.
Глава 5 принятого Госдумой законопроекта сводит воедино уже действующие нормы и создает правовую основу для осуществления жесткого госконтроля за производством и реализацией военной продукции. Основное средство такого контроля давно опробовано — это "лицензирование работ по разработке, производству, продаже/закупке продукции... военного назначения". Не менее важна также "система запретов и ограничений на экспортно-импортные операции в отношении продукции... военного назначения в целях обеспечения обороны, безопасности..." и т. д. (наподобие запрета на экспорт ядерных вооружений и ракетных технологий).
Право экспорта, согласно ст. 13, предоставляется только "специализированным государственным унитарным предприятиям, образованным поручением Президента" и "разработчикам и производителям продукции... военного назначения в пределах полномочий и видов деятельности, определяемых решениями Правительства Российской Федерации". При этом разработчики и производители тоже должны быть как правило государственными унитарными предприятиями. Исключение делается лишь для акционерных обществ без иностранного участия, 51% акций которых принадлежит государству.
Правда, одну брешь законодатели все-таки оставили. В п. 4 ст. 13 указано, что экспорт запчастей, комплектующих изделий, учебного и вспомогательного имущества к продукции военного назначения, ранее поставленной иностранным государствам или изготавливаемой по российским лицензиям, "осуществляется без оформления специального решения Правительства Российской Федерации". Так как под определение учебно-вспомогательного имущества с некоторой натяжкой можно подвести, например, учебно-боевые самолеты, вроде разрабатываемого совместно МАПО "МиГ" и французским концерном Aerospaciale МиГ-АТ, то у нелицензированных посредников-экспортеров остается надежда прорваться на внешний рынок.
Поражение "Росвооружения"
В целом, как видим, законопроект сохраняет существующую систему ВТС. Иного трудно было и ожидать: госмонополия на экспорт и импорт вооружений и боевой техники всегда была краеугольным камнем правительственной политики. Однако механизм реализации этой монополии может претерпеть изменения.
Дело в том, что ст. 5 содержит тезис о "недопущении монополии в Российской Федерации одного субъекта военно-технического сотрудничества". Претендовать на такую монополию может сейчас только одна структура — госкомпания "Росвооружение". Именно она заключает контракты с зарубежными партнерами от имени большинства российских предприятий, и претензий к ней у последних накопилось немало. Главная — задержка платежей. Дело в том, что экспортная выручка сначала поступает на счета "Росвооружения", и только потом госкомпания перечисляет деньги поставщикам. Понятно, что производители хотели бы изменить эту схему: получать деньги сами, а потом отдавать госкомпании определенный процент (см. Ъ #17, с. 26). Положение о "недопущении монополии" даст им основания этого потребовать. В итоге "Росвооружение" может превратиться из монополиста в тривиального комиссионера, которому участники сделки будут выплачивать посреднические. Заинтересованы в этом, разумеется, и обойденные вниманием "Росвооружения" банки.
В упомянутой ст. 5 есть и еще одно важное утверждение: не допускается "конкуренция на внешнем рынке нескольких российских субъектов военно-технического сотрудничества посредством разделения сфер их деятельности". То есть после вступления закона в силу производители сходных образцов военной техники смогут выйти на внешний рынок только совместно (сейчас, например, на нем соперничают "МиГи" и "Сухие"). А это значит, что крупные финансовые структуры начнут новый виток борьбы за сосредоточение в своих руках экспорта однотипного вооружения.
Уголовная профилактика
Госдума приняла в первом чтении законопроект "Об установлении уголовной ответственности за невыплату заработной платы, стипендий, а также пенсий и других установленных законом выплат".
Ст. 285 действующего Уголовного кодекса уже предусматривает санкции за невыплату зарплат, совершенную с корыстной целью или из личной заинтересованности. Однако, по мнению авторов законопроекта, УК слишком мягко подходит к этому вопросу — ответственность необходимо ужесточить.
Депутаты хотят дополнить УК новой статьей 145 прим. За "систематическую невыплату без уважительных причин заработной платы, стипендий, а также пенсий и других установленных законом выплат, повлекшую за собой нарушение прав и законных интересов граждан", виновники будут наказываться "штрафом в размере от 100 до 200 минимальных зарплат или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок до двух лет".
Если суд установит, что невыплата денег совершена "из корыстной цели или иной личной заинтересованности", нарушителя ждет уже "лишение свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью".
Но самая суровая кара применяется в том случае, если "деяния" виновника повлекли за собой "тяжелые последствия". Он "наказывается лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет".
Какие последствия будет иметь этот проект, если станет законом, сейчас сказать трудно. Разработчики документа считают, что он "направлен прежде всего на профилактику", так как "сам факт принятия такого закона охладит многие горячие головы". Невиновные страдать не будут, так как суд учтет "уважительные причины" — например, если бюджетная организация денег на зарплату просто не получила.
В ходе обсуждения в проекте был отмечен целый ряд существенных недоработок — в частности, не установлена ни категория людей, которые должны нести ответственность, ни число невыплат, которое считается "систематическим". Ко второму чтению они должны быть устранены. Идею же законопроекта поддержала не только Дума, но и представитель президента Александр Котенков, который заявил, что законопроект "полностью согласовывается с позицией Бориса Ельцина".
Законы будущего
Закончив согласование с Советом федерации, Госдума приняла законопроект "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".
Ъ уже писал об этом документе (см. #14, с. 54). Напомним, что проект предлагает правительству ежеквартально устанавливать размер прожиточного минимума, исходя из которого будут рассчитываться минимальные зарплата и пенсия, стипендии, пособия и т. д. (для сравнения: прожиточный минимум в России сегодня — порядка 450 тыс. рублей, минимальная зарплата — 83,49 тыс. руб.).
Работа согласительной комиссии выразилась главным образом в том, что из проекта выкинули все даты. Согласно прежней редакции, закон должен был вступить в силу 1 января 1998 года, а размеры всех выплат приведены в соответствие с прожиточным минимумом в течение пяти лет. Никакого упоминания об этих сроках в проекте не осталось. Теперь Борису Ельцину ничто не помешает его подписать. По крайней мере, так считает представитель президента в парламенте.
В третьем чтении принят законопроект "О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 июля 1997 года". Минимальную пенсию предполагается увеличить с 1 июля в 1,2 раза, приравняв к минимальной зарплате — 83,49 тыс. руб., что обойдется примерно в 10 трлн руб. (подробно см. Ъ #10, с. 54).
Правительство в своем заключении за подписью вице-премьера Олега Сысуева отметило, что оно относится к предложению Государственной думы "с пониманием", однако поддержать его не сможет, так как "принятие данного предложения останется без финансового обеспечения". Поэтому правительство попросило депутатов отложить рассмотрение этого вопроса до того времени, когда оно полностью погасит задолженность перед пенсионерами (в середине июня она составляла 10,5 трлн).
Депутаты ждать не захотели. Только, скорее всего, все равно придется. Даже если закон будет принят Советом федерации, президент наверняка отклонит его, что он делал уже дважды, когда Дума пыталась повысить пенсию сперва с 1 ноября 1996 года, а потом с 1 марта 1997 года. Депутаты могут попробовать преодолеть вето. Но уже осенью, после каникул.
ВЛАДИМИР СТУПИН