Сергей Колобов: мы будем инициировать принятие законопроекта, направленного на расширение полномочий комиссии

Рынок телекоммуникаций периодически сотрясают конфликты между операторами, не в последнюю очередь являющиеся следствием недостаточно эффективного регулирования отрасли со стороны государства. О том, что мешает Национальной комиссии по вопросам регулирования связи (НКРС) оперативно разрешать спорные ситуации, корреспонденту Телеком/IT РОМАНУ СУДОЛЬСКОМУ рассказал член комиссии, экс-глава НКРС СЕРГЕЙ КОЛОБОВ.

— Несмотря на серьезные конфликты в вопросах определения ставок расчетов за интерконнект большинство операторов мобильной связи все-таки подписали договоры с "Укртелекомом" на новых условиях. Как это стало возможным?

— Термин "интерконнект" и постоянный конфликт вокруг него уже набил оскомину всем участникам рынка телекоммуникаций. Хочу вернуться к истокам. На чем основывается операторский бизнес? Он как таковой сориентирован на предоставление услуги конечному пользователю. И деньги зарабатываются именно там, в конечном пункте назначения сети связи. Оператор заинтересован в том, чтобы предоставить абоненту как можно более качественную услугу. Среди прочего в эту комплексную услугу включена возможность выхода абонента на сети других операторов. В данном случае составляющей этой комплексной услуги для абонента является услуга перехода из одной сети в другую — интерконнект. Естественно, операторы заинтересованы в том, чтобы установить взаимодействие и обеспечить связность общей сети в интересах своих абонентов. Поэтому во многих странах эта технологическая услуга таковой и остается. Есть страны, где ставка интерконнекта между сетями операторов вообще нулевая — операторы просто не рассчитываются между собой. Есть страны, где ставки симметричны: операторы устанавливают ставки, взаиморасчеты производятся, но ставки равны. В некоторых странах они несимметричны. Но нигде в мировой практике нет такого явления, какое мы наблюдали в нашей стране в прошлом году, когда из технологической плоскости эта проблема перешла в едва ли не политическую. Использование вопроса интерконнекта во взаимодействии операторов друг с другом как средства получения определенных преференций для кого-то из участников рынка — не совсем стандартная ситуация для технологической услуги по обеспечению взаимодействия сетей. Выводов из этой ситуации несколько. Первое: рынок мобильной связи в высокой степени либерализован. Второе: конкуренция достигла пика, когда стандартные приемы конкурентной борьбы уже исчерпаны — и в ход идут технологические "аргументы", становящиеся рычагами воздействия во взаимоотношениях операторов. Третье: очевидно, что интересы фиксированных и мобильных операторов, а также мобильных операторов между собой в некоторых вопросах диаметрально противоположны. И четвертое, что также для всех уже стало очевидным: полномочия НКРС следует расширить. Комиссия должна иметь возможность влиять на ситуацию, чтобы связность сетей не нарушалась и абоненты не страдали бы от межоператорских конфликтов.

— Насколько результативны усилия, направленные на расширение полномочий НКРС?

— За прошлый год мы дважды пытались законодательно расширить полномочия комиссии, но обе попытки потерпели неудачу в Верховной раде. Однако мы все равно разработали пакет документов, которые, несмотря на рекомендательный характер части из них, позволили комиссии модерировать переговоры мобильных операторов с "Укртелекомом" и в большинстве случаев помогли достичь договоренностей. Возьмем, например, ставки. Детально просчитать мы смогли только ставки доступа к сети "Укртелекома", потому что госмонополия представила нам полную информацию о себестоимости, и нынешняя ставка экономически подтверждена. Что касается операторов мобильной связи, то у нас не было возможности провести настолько детальный анализ, так как мы не имели на это права. Мы запрашивали данные, но операторы предоставляли ту информацию, которую хотели показать, а не ту, которую хотели увидеть мы. Тем не менее даже косвенный анализ тарифных планов и других факторов позволил нам утвердиться во мнении, что ставки доступа к фиксированным сетям (25 коп./мин.) и доступа к мобильным сетям (50 коп./мин) должны сближаться. В документе был указан небольшой коридор (35-40 коп./мин.). Он нужен для того, чтобы операторы с разным уровнем развития своих сетей могли варьировать ставки интерконнекта в зависимости от оценки себестоимости услуги. Например, мелкий оператор, вкладывающий в развитие сети много денег, может претендовать на более высокую ставку доступа к своей сети. Крупный же оператор, тратящий меньше на инвестиции, но больше на содержание, может "уходить" по нижней ставке, но тоже с определенными преференциями, например в части пропуска транзитного трафика. Такие условия появились благодаря вышеупомянутым документам, в работе над которыми участвовал весь рынок,— и разработанные нами расчетные ставки не вызвали ни одного негативного отклика. Для "Укртелекома" они носят обязательный характер, для всех остальных это ориентир для достижения договоренностей и подписания соглашений. И если раньше операторы подписывали два договора по взаимосоединению — один технологический, а другой финансовый, условия которого они долго оспаривали и не могли согласовать,— то теперь между ними подписывается единый договор, оговаривающий и финансовые, и технологические условия интерконнекта. Что, на наш взгляд, также способствует решению проблемы.

— Но "Астелит" до сих пор не подписал договор об интерконнекте с "Укртелекомом". Более того, "Украинские радиосистемы" не заключили соглашения ни с одним из мобильных операторов.

— Это прискорбный факт для комиссии, но, не имея полномочий устанавливать жесткие правила, мы продолжаем стимулировать операторов к поиску компромисса. В конце концов, высшее руководство компаний, отвечающее за развитие бизнеса своих акционеров, должно оценивать риски в случае неподписания документов, от которых зависит предоставление качественной, полной и комплексной услуги своим абонентам.

Что же касается повторения прошлогодней ситуации с одним из операторов, то именно по этой причине мы приняли изменения в лицензионные условия предоставления услуг мобильной связи, потребовав использовать прямые каналы для взаимосоединения, а обходные, резервные — исключительно в целях обеспечения структурной надежности и устойчивости сетей. В документах была найдена лазейка, что позволяло при отсутствии прямых каналов пропускать трафик по резервным. В этом случае обходные, резервные каналы, которые должны были использоваться в случае аварий и чрезвычайных ситуаций, стали основными. Но их предназначение иное, это нарушение ряда нормативных документов.

Расчет одного из игроков рынка был направлен сугубо на выигрыш небольшой маржи. Поясню: если со мной не хотят подписывать договор на моих условиях, то я найду возможность взаимодействовать через оператора фиксированной связи (тем более если он со мной аффилирован), имеющего более выгодные условия взаимосоединения с другими сетями. И зачем тогда обеспечивать прямые соединения, когда можно маршрутизировать трафик на аффилированного фиксированного оператора, а уже с его сети — на сети других операторов. За счет этого компания может получать дополнительную прибыль.

В целом же, повторюсь, проблема интерконнекта может разрешиться лишь тогда, когда НКРС получит право определять операторов с существенной рыночной силой. Мы будем снова инициировать принятие законопроекта, направленного на расширение полномочий комиссии. Думаю, мы получим поддержку как раз благодаря ситуации с интерконнектом, убедившей всех операторов, что арбитр необходим. Нужно к кому-то апеллировать, чтобы иметь возможность решить проблему. В этом смысле ситуация с интерконнектом как нельзя более показательна.

— Не так давно вокруг "Укртелекома" разгорелся еще один конфликт. Действительный на тот момент председатель набсовета госкомпании и глава Госадминистрации связи Николай Гончар попытался сместить главу правления "Укртелекома" Георгия Дзекона.

— Нацкомиссия по определению не могла быть вовлечена в этот конфликт. Но что-то не позволяет мне поверить, что позиция Госадминистрации связи была абсолютно искренней, что-то подсказывает мне, что имеют место еще какие-то причины и побудительные мотивы, кроме высказанных публично.

— Георгий Дзекон считает, что "Укртелеком" будет прибыльным, если создать фонд универсальных услуг. Как обстоят дела с этим проектом?

— Вопрос создания фонда также поднимался в прошлом году в Верховной раде и был провален. Следует понимать, что здесь мы не изобретаем велосипед, мы просто пытаемся привести наши нормы в соответствие с европейскими, в частности с директивой Европарламента. И мы также обязаны выполнять требования украинского законодательства, в котором существует понятие универсальной услуги. У государства есть обязательство предоставить любому гражданину некую гарантированную услугу по гарантированной стоимости, и эту стоимость устанавливает само государство. Не исключено, а на практике так и происходит, что эта плата меньше, чем затраты оператора на ее предоставление. И в этом случае должен включаться компенсационный механизм. Во всем мире подобные фонды формируются двумя способами: либо через заложенные самим государством в бюджет средства (например, в России, Казахстане), либо через целевой сбор с операторов связи в объеме нескольких процентов от их годового дохода. В разных странах этот фонд администрируется либо министерством финансов, либо регулятором, либо межведомственным органом. В Украине проблема состоит в том, что предоставляют универсальную услугу фиксированные операторы, и в первую очередь "Укртелеком", но есть и масса других, небольших фиксированных операторов, предоставляющих эту услугу в сельской местности в разных регионах. Для таких компаний нужен компенсационный механизм, так как они также обслуживают абонентов по фиксированным тарифам, установленным государством. А основными донорами фонда, исходя из объемов годовых доходов, должны выступать операторы мобильной связи, не предоставляющие универсальную услугу по установленным государством тарифам. Получается, что доноры не заинтересованы в таком фонде, поскольку не являются его бенефициарами. Конфликт интересов здесь существует, и именно поэтому не достигается компромисс, в том числе в Верховной раде.

— При каких условиях возможен такой компромисс?

— Способов разрешения данной проблемы несколько. Например, можно реализовать принцип технологической нейтральности — тогда универсальная услуга может оказываться не только по фиксированной телефонной линии, но и с помощью мобильной связи. Таким образом и мобильные операторы получат возможность участвовать в конкурсах на то, чтобы стать бенефициарами фонда универсальных услуг. Почему нет? В этом случае местные звонки для абонентов мобильной связи в каком-нибудь отдаленном селе будут тарифицироваться по государственным тарифам, а междугородные и звонки за рубеж — по тарифам, установленным самим оператором.

Второй вариант решения проблемы с фондом универсальных услуг — снижение размера отчислений мобильных операторов в Пенсионный фонд. Он действительно высок — 7,5%. Думаю, это предмет для обсуждения, и Кабмин может предложить, а Верховная рада принять решение. Например, установить отчисления в фонд универсальных услуг в размере 2% и параллельно снизить в законе о бюджете на этот год ставку отчислений в Пенсионный фонд для мобильных операторов, которые станут основными донорами нового фонда. В любом случае государство должно предложить компенсационный механизм — хоть через бюджет, хоть через целевой сбор.