Борис Ельцин нашел в бюджете-97 подходящую статью, чтобы выплатить долги государства по зарплате, — Фонд поддержки регионов. Теперь дело за малым — найти деньги. Это президент поручил правительству. А чтобы искать было проще, Ельцин собирается разрешить ему продавать пакеты акций предприятий-должников, закрепленные в госсобственности.
Ударный указ
Указ "Об обеспечении своевременного финансирования расходов на выплату заработной платы", подписанный президентом 1 марта, содержит настоящее открытие — обнаружено новое месторождение денег. Оно находится в бюджете на 1997 год и называется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. К открытию подтолкнула срочная потребность правительства в деньгах — в самое ближайшее время ему нужно по меньшей мере 8-9 трлн рублей, чтобы погасить долги по зарплате бюджетникам.
Указ гласит: "Установить, что в 1997 году средства, получаемые субъектами Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также в виде кредитов коммерческих банков, привлекаемых под поручительства правительства Российской Федерации для обеспечения социальных гарантий и погашаемых за счет средств этого Фонда, используются в первую очередь на ликвидацию задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы и другим социальным выплатам населению. Правительству Российской Федерации обеспечить безусловное выделение субъектам Российской Федерации ежемесячно средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской федерации в объеме и на условиях, определяемых Федеральным законом 'О федеральном бюджете на 1997 год'".
Итак, зарплата бюджетникам будет выплачиваться за счет Фонда финансовой поддержки регионов. В соответствии с законом о бюджете-97 в него должно быть перечислено 52 трлн 929 млрд рублей (15% налоговых доходов). Этих денег, безусловно, хватит на погашение долгов по зарплате, а может быть, и еще на что-нибудь. В данном случае важно было принять принципиальное решение — использовать средства фонда не на абстрактную поддержку регионов, а на какую-то одну конкретную цель. Сейчас — на социальные нужды, затем, например, — на поддержку сельского хозяйства или оборонной промышленности.
Разумеется, регионы могли бы возмутиться: раньше эти деньги отдавали им, а теперь их фактически предлагается потратить на нужды федерального правительства. Однако здесь правительству есть что возразить: "Вы же поддерживаете главный экономический лозунг президента — выплатить зарплату людям? Поддерживаете. И даже сами требуете особой заботы о населении на местах. Вот мы и заботимся". Короче, пока регионы не возмущаются.
Начнется эксплуатация нового месторождения с того, что в марте из него будет извлечено 6,6 трлн рублей на погашение долга по зарплате учителям и сотрудникам детских дошкольных учреждений. Причем, если раньше деньги из фонда перечислялись регионам ежемесячно небольшими порциями (что естественно, ведь фонд пополняется за счет налогов, которые собираются постепенно), то на сей раз они поступят единовременно. Выступая в Совете федерации, Виктор Черномырдин твердо обещал: "Правительство в марте выдаст регионам все бюджетные трансферты, необходимые для расчетов с работниками образования, авансом".
Остается только одна проблема. Чтобы извлечь из фонда-месторождения почти 7 трлн рублей, нужно, чтобы кто-то их сперва туда положил.
Кассовый разрыв
У правительства есть несколько способов решить эту проблему. Например, временный дефицит можно покрыть за счет размещения государственных ценных бумаг (премьер уже обратился к коммерческим банкам с предложением купить долгосрочные государственные бумаги на 15 трлн). Можно и просто попросить Центробанк напечатать необходимые для аванса деньги. Конечно, погашать бюджетный дефицит за счет печатного станка Центробанку запрещено. Но Фонд поддержки регионов — это ведь и не дефицит. Если регионам выдадут аванс, то будет иметь место классический кассовый разрыв в бюджете. А для покрытия кассовых разрывов печатать деньги никто никогда не запрещал.
Наконец, правительство может выплатить свои долги бюджетникам и без эмиссии недостающих рублей или ценных бумаг. Просто взяв взаймы у банков.
Возможность использовать для социальных выплат не только средства самого Фонда поддержки регионов, но и кредиты коммерческих банков, привлекаемые под его гарантию, в указе оговорена особо (см. выше). И использована эта возможность будет тем более скоро, что правительство не пренебрегало ею и раньше.
В частности, 14 февраля этого года премьер подписал два постановления — #160 "О предоставлении поручительства по кредиту Промстройбанка России, привлекаемому правительством Карачаево-Черкесской Республики" и #159 "О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительства по кредитам коммерческих банков, привлекаемым администрацией Астраханской области". В соответствии с этими документами Минфину для финансирования социальных программ в регионах было разрешено привлечь кредитов на 79,4 млрд рублей. И погашаться они должны как раз из средств Фонда финансовой поддержки. Разница только в том, что в названных постановлениях содержались слова "в порядке исключения". Теперь, после выхода указа, такие кредиты становятся правилом.
Ведомственная победа
Нет сомнения, что главным разработчиком содержащейся в указе схемы финансирования социальных расходов был Минфин. Потому что именно это ведомство в результате получает в свои руки огромный гарантийный фонд, привлекательный для коммерческих банков и позволяющий контролировать значительную часть российского финансового рынка.
Министерство сделало, без сомнения, ловкий ход. Дело в том, что за право распоряжаться правительственными гарантиями между коммерческими банками сейчас развернулась настоящая борьба. До сих пор речь шла лишь о 50 трлн рублей инвестиционных гарантий, предусмотренных нынешним бюджетом (точнее, его специальной частью — бюджетом развития), которые предполагается выдавать банкам, финансирующим промышленные инвестиционные проекты. Свои претензии на роль главного распорядителя этими гарантиями высказали сразу несколько министерств.
Особую активность проявило Минэкономики. Первый заместитель министра экономики Владимир Пансков уже объявил, что разработан проект постановления правительства, в соответствии с которым предлагается утвердить уполномоченным органом по расходованию средств бюджета развития именно его министерство. При этом он не скрывал, что главной своей задачей Минэкономики считает не допустить к распоряжению бюджетом развития (и, соответственно, к распределению инвестиционных гарантий) Минфин. Аргументация при этом такова: "учитывая напряженную социальную обстановку в стране", Минфину нельзя давать доступ к инвестиционным средствам — он потратит их на социальные цели. "Поскольку бюджет развития не является защищенной статьей расходов, Минфин имеет возможность использовать инвестиционные средства бюджета развития на любые установленные в бюджете-97 цели", — подчеркнул Пансков.
Теперь же Минфин наглядно показал, что контроль над социальными расходами в России — не менее, а может, и более важный источник власти на финансовом рынке, чем контроль над инвестициями. Минэкономики еще продолжает борьбу за право распоряжаться 50 трлн рублей инвестиционных гарантий. А Минфин уже имеет гарантийный фонд в 53 трлн рублей.
Фискальная линия
5 марта вышло постановление правительства "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет". В ближайшее время Борис Ельцин должен подписать указ "О реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет". Это значит, что государство перестало пугать неплательщиков банкротством и карательными налоговыми санкциями и перешло к конкретным действиям. В России начинается новый этап передела собственности. Оценить его масштабы позволяет размер недоимки предприятий в федеральный бюджет — более 62 трлн руб. Без малого половина этого долга приходится на 73 крупнейших предприятия России. Именно им и предстоит сменить хозяев.
Что же собирается делать правительство с должниками, которые не хотят становиться банкротами?
Согласно постановлению, недоимщики смогут рассчитаться с бюджетом в рассрочку. Основной долг предприятие имеет право выплачивать в течение 5 лет (с выплатой процентов за отсрочку), а штрафы и пени — в течение 10 лет. А чтобы государство не сомневалось в том, что оно действительно получит свои деньги, на время погашения задолженности предприятие должно передать в залог правительству (а именно, Российскому фонду федерального имущества) свои ценные бумаги — облигации или контрольный пакет акций.
Дальше начинаются строгости, в которых и заключается суть постановления. Если текущие платежи в бюджет запоздают хотя бы два раза в течение года с начала реструктуризации или не будут внесены два месяца подряд впоследствии, РФФИ сразу продаст акции предприятия на аукционе.
Теперь подумаем: есть в России хоть одно предприятие, которое ни разу не задержало бы налогов — будь то с умыслом или без? А ведь платить придется не только текущие налоги, но и прошлые, да еще проценты за отсрочку, штрафы, пени и т. д.
Короче говоря, большинство предприятий, которые согласятся на такую реструктуризацию, неизбежно потеряют контрольные пакеты своих акций или имущество (им, как правило, обеспечиваются облигации). Должники окажутся перед дилеммой: либо объявить себя банкротами и потерять все, либо согласиться на реструктуризацию и... опять же все потерять.
Банкротский уклон
Хорошо, но государству-то все это зачем? Зачем придумывать такую хитроумную схему, когда предприятие можно просто обанкротить? Казалось бы, чего проще: объяви должника несостоятельным и продавай его имущество с молотка, а деньги перечисляй в бюджет. Так, да не так.
Во-первых, непросто. Недоимщики-то сопротивляются. Активизация деятельности Федерального управления по делам о несостоятельности вызвала в конце прошлого года жесточайшее сопротивление отраслевого лобби — по-настоящему крупные предприятия оказались ФУДН просто не по зубам. По выражению первого вице-премьера Владимира Потанина, "Мостовому (глава ФУДН. — Ъ) до сих пор не дали обанкротить ничего серьезного". Теперь же препятствий стало еще больше. Месяца три назад банкротства имели железный фискальный повод: они были приурочены к чрезвычайной кампании по сбору денег в казну. Но минул конец года, следующий провал с исполнением бюджета станет очевидным нескоро, и законодательные изменения, призванные ужесточить процедуру банкротства, так и остались в проектах. Наоборот, правительство пошло на уступки: 17 января комиссия по неплатежам решила, что предприятия ТЭК и оборонной промышленности требуют щадящего подхода.
Во-вторых, за счет банкротств казну особо не пополнишь. Государство получает от них гораздо меньше, чем от других способов взимать деньги с предприятий. В первую очередь потому, что рыночная цена банкрота может оказаться близкой к нулю. Скажем, в воссоединенной Германии были случаи, когда гремевшие на весь соцлагерь гиганты гэдээровской индустрии уходили с молотка за символическую цену — одну немецкую марку. Не может государство надеяться и на то, что проданное предприятие принесет деньги в дальнейшем. Ведь при банкротстве все старые долги, в том числе и бюджету, списываются.
Наконец, в третьих, признать банкротом и продать в частные руки можно далеко не каждое предприятие. Ведь контрольные пакеты наиболее важных из них, имеющих "стратегическое" значение, законодательно закреплены за государством.
Итак, банкротство — неэффективный способ выбивания денег из должников. С этим не спорит и сам глава ФУДН Петр Мостовой: "Банкротство возникло как способ официального признания того, что с вас долги взять невозможно. Как способ взимания налогов банкротство использовать бесполезно и бесперспективно", — сказал он на одном из заседаний правительства. Но окажется ли более "перспективной" схема реструктуризации долгов? Судите сами.
Перепродажа родины
Вместо волокиты, неизбежной для процесса о несостоятельности, — оперативность. Контрольный пакет продается автоматически — стоит только задержать платежи в бюджет.
Вместо номинальной суммы, которую покупатель со скрипом заплатит за компанию, официально объявленную несостоятельной, — круглая сумма за контрольный пакет акций работающего предприятия. Плюс возвращение долгов и текущие платежи в бюджет.
Наконец, решается самая главная проблема — досрочной продажи закрепленных в федеральной собственности пакетов. Ни одна из других хитроумных схем (конвертируемые облигации, залоговое или доверительное управление) не позволяет сразу и полностью отнять предприятие у государства — оно все равно остается собственником контрольного пакета до истечения срока закрепления. Это важнейшее законодательное препятствие, о которое разбивались все предыдущие волны приватизации, теперь опрокинуто одним аппаратным приемом. В постановлении правительства предписывается в недельный срок (чтоб никто не опомнился!) разработать проект указа президента, "определяющего порядок досрочного прекращения закрепления в федеральной собственности акций организаций, осуществляющих реструктуризацию задолженности...". Проект давно готов, корреспондент Ъ сам его видел. В нем правительству предписывается "раскреплять" пакеты акций любых предприятий, если их долги реструктурируются.
Готовы и новые собственники. Которым в недалеком будущем предстоит получить контроль над важнейшими стратегическими предприятиями России.
Зайчик на кросс-курсе
7 марта президенты России и Белоруссии Борис Ельцин и Александр Лукашенко получили подарок от своих главных банкиров. Во время визита Лукашенко в Москву Сергей Дубинин и Геннадий Алейников подписали "Соглашение между Национальным банком Республики Беларусь и Центральным банком Российской Федерации о координации действий в области политики обменного курса национальных валют". Документ предусматривает, что уже в этом году стороны начнут проводить единую политику курсообразования национальных валют.
Ельцин и Лукашенко ожидали большего.
Российский президент подталкивал соседей к конфедерации и единой валюте. Но банкиры решили, что привязки белорусского рубля к российскому через их кросс-курсы к доллару пока вполне достаточно.
Глава Белоруссии приехал в Москву за деньгами. Предыдущее межбанковское соглашение, заключенное 20 января 1995 года при образовании Таможенного союза, предусматривало, что "стороны могут предоставлять друг другу кредиты в российских и белорусских рублях" (ст. 5). И Лукашенко на это очень рассчитывал. Однако денег Нацбанку Белоруссии на поддержание курса "зайчика" Дубинин не дал.
Более того, судя по тексту нового соглашения, сама идея кредитования Белоруссии для поддержания курса ее национальной валюты приказала долго жить. Ст. 4 документа предусматривает, что "достижение и поддержание... условий курсообразования Стороны должны будут обеспечивать средствами собственной денежно-кредитной и валютной политики". Короче, каждый отвечает за себя.
Сергей Дубинин может праздновать победу — он не поступился монетаристскими принципами. Правда, без московских денег и скоординированная с Россией курсовая политика остается благим пожеланием: Минск валютными авуарами небогат и сам поднять курс "зайчика" явно не сможет.
Но Лукашенко не очень расстроился. Потерпев фиаско в кредитной сфере, он все же выполнил программу-минимум — добился от ЦБ документально заверенных обещаний не опускать слишком сильно курс белорусского рубля на российском валютном рынке.
Дело в том, что валютный курс "зайчика" в России ниже, чем в Белоруссии (29-30 и 23-24 тыс. рублей за доллар соответственно). Поэтому и официальный курс российского рубля к белорусскому, устанавливаемый через кросс-курсы национальных валют к доллару, по мнению Лукашенко, искусственно завышен. Ответственным за этот непорядок белорусский президент назвал Сергея Дубинина.
Такое обвинение вызвало в Центробанке России недоумение. Ст. 2 валютного соглашения 1995 года предусматривает, что "Банк России и Национальный банк Республики Беларусь обеспечат регулярные... котировки рыночного курса российского рубля и белорусского рубля по отношению друг к другу и к доллару США, которые будут проводиться на основе соотношения спроса и предложения на внутренних валютных рынках соответствующих государств". Таким образом, ЦБР не нарушил ни букву, ни дух двустороннего соглашения.
И все же, чтобы успокоить белорусскую сторону и заодно подстраховаться от новых обвинений Минска в том, что некие московские финансовые группировки специально валят валютный курс "зайчика", в ст. 3 нового соглашения включили следующее положение: "Стороны будут устанавливать официальные курсы национальных валют исходя из спроса и предложения на иностранную валюту на межбанковском и биржевом рынках с учетом макроэкономической ситуации и величины государственных золотовалютных резервов".
Механизм же "установления официальных курсов белорусского рубля к российскому рублю и параметров допустимых взаимных отклонений этих курсов" будет, согласно ст. 5, определяться каждой из сторон на "...основе официальных кросс-курсов доллара США к этим валютам".
Иными словами, у Лукашенко есть основания надеяться, что "зайчик" будут опускать на российском валютном рынке по всем правилам монетаристской науки, а не банальными волюнтаристскими методами.
Пенсионная правда Госдумы
Государственная дума в предпраздничную пятницу приняла в первом чтении проект федерального закона "О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года". Минимальный размер пенсии увеличивается на 13% и устанавливается в сумме 76 620 рублей в месяц (сейчас — 69 575 рублей). В результате средняя пенсия в стране увеличится на 27,7 тыс. рублей и достигнет 268,7 тыс. рублей в месяц.
Согласно действующему закону "О государственных пенсиях в Российской Федерации", пенсии должны индексироваться каждые три месяца. Но правительство не выполняет закон: последний раз пенсии увеличивали 1 мая прошлого года, то есть без малого год назад. Против индексации оно выступило и на этот раз — на пленарном заседании Думы. Причина очевидна: только в 1997 году этот законопроект обойдется в 10,8 трлн рублей. А где их взять?
Однако эти проблемы Думу, и в частности комитет по труду и социальной политике, не тронули. Выступление заместителя комитета Ивана Аничкина было резким: он не только обвинил государство в нарушении сроков индексации пенсий, но и напомнил, что по закону минимальная пенсия не должна быть меньше минимальной зарплаты, а последняя сегодня равна 83 490 рублям. Кроме того, правительство до сих пор — и, по мнению Аничкина, намеренно — не внесло в Думу закон о бюджете Пенсионного фонда на 1997 год, в расходах которого должна быть предусмотрена индексация пенсий. Между тем, напомнил комитет по социальной политике, правительство само при формировании бюджета-97 признало, что уровень пенсионного обеспечения за годы реформ значительно снизился и минимальная пенсия в сопоставимых ценах составляет к уровню 1991 года 37,9%, а средняя — 35,8%.
Но и у правительства своя правда. В заключении на законопроект (его подписал тогда еще первый вице-премьер Виктор Илюшин) оно просит не принимать решения об индексации пенсий до 1 июля, так как "это приведет к срыву графика погашения задолженности по выплате пенсий, предусматривающего погашение пенсий к 1 июля". Кроме того, в письме Илюшина в Думу отмечается, что формальное повышение пенсий "приведет к обострению ситуации и еще большей региональной дифференциации в уровне пенсионного обеспечения", так как "регионы-доноры (их около 20) выплатят предлагаемую прибавку, в еще большей мере сократив перечисления в Пенсионный фонд России, а дотационные регионы не только не смогут ее выплатить, но, не получив централизованной поддержки, еще больше увеличат срок задержки и объемы по выплате пенсий".
"Я понимаю ваше настроение, но есть реальная жизнь и от нее никуда не спрятаться", — попробовал урезонить парламентариев председатель Пенсионного фонда Василий Барчук. И пояснил: для погашения накопленной задолженности и одновременной выплаты текущих пенсий фонду только до 1 июля потребуется 96 трлн рублей. Ошеломив депутатов этой цифрой, Барчук пообещал: если пенсии с 1 марта проиндексируют, график погашения задолженности будет сорван, так как от Пенсионного фонда в этом случае потребуется ежемесячно еще более 1 трлн рублей (4,2 трлн до 1 июля).
С ним полностью согласился присутствовавший на заседании заместитель министра финансов Изосим Молчанов: "Из федерального бюджета в феврале Пенсионному фонду было выплачено 3,8 трлн рублей, в марте планируется выплатить 3,5. Если мы будет выплачивать еще дополнительно 1 трлн рублей, это сведет на нет все усилия по погашению задолженности перед пенсионерами". Не помогло. 286 голосами Дума приняла законопроект.
Позднее в интервью Ъ Василий Барчук признал, что перспектива погашения задолженности по пенсиям к 1 июля даже и без индексации "реальна только тем, что так сказал президент". По его словам, за первые два месяца этого года предприятия и организации перечислили в фонд всего 22 трлн рублей; только за февраль их задолженность увеличилась на 3 трлн рублей и превысила 60 трлн. "Мы будем проводить работу с депутатами в комитетах с тем, чтобы они осознали невозможность принятия закона, влекущего за собой расходование дополнительных средств", — пообещал председатель Пенсионного фонда.
Вряд ли эта "работа" увенчается успехом. Почти нет сомнений, что Госдума примет законопроект и в остальных чтениях. Несколько неопределеннее его перспектива в Совете федерации. Переизбранные губернаторы гораздо менее склонны к принятию популистских решений, чем четыре-пять месяцев назад. Еще труднее предположить, как отнесется к законопроекту президент, если документ все же ляжет к нему на стол. По идее, учитывая тот пафос, с которым в последнее время в Кремле и Белом доме говорят о пенсионной реформе, Ельцин должен вернуть его в Думу с чувством глубокого возмущения.
ВЛАДИМИР СТУПИН,
ИНГАРД ШУЛЬГА