Правительство приняло два важных документа. Если они будут исполнены, высокотехнологичные отрасли российской промышленности лишатся иностранных инвестиций, сырьевые — господдержки, а российские граждане — импортных товаров. Зато экономика России, как обещает правительство, начнет устойчиво расти.
Правительство объявляет экономический подъем
Концепция среднесрочной программы на 1997-2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост", разработанная экспертами Министерства экономики, — один из важнейших документов, обсуждавшихся в последние две недели. Концепция в целом была утверждена правительством 21 ноября 1996 года и в скором времени, резко увеличившись в объеме, предстанет перед членами правительства уже в виде среднесрочной программы.
Стоит вспомнить, что предыдущая правительственная экономическая программа, рассчитанная на три года, была принята только в прошлом году. С правовой точки зрения та программа разрабатывалась другим правительством. После президентских выборов де-факто и де-юре действует уже иное правительство. Прежнее, утвердившее программу "Реформы и развитие российской экономики", как известно, подало в отставку. А заодно выброшена на свалку и морально устаревшая экономическая программа. Обязательства Бориса Ельцина, взятые перед избирателями, лишили ее актуальности, как прямо признают авторы новой программы.
Представленная концепция продолжает многолетнюю традицию российской экономической мысли, заложенную еще в эпоху Госплана. Эта традиция — планирование от потребности: партия ставит задачу, а Госплану остается рассчитать, какими темпами должно развиваться народное хозяйство, чтобы эту задачу выполнить. Именно в этом причина декларативности масштабных документов и отсутствия механизмов реализации: их разработчики прекрасно отдают себе отчет в принципиальной невозможности достижения поставленных целей. Но выскочить из заданного план-графика не могут: администрация президента не собирается корректировать свои установки, она готова корректировать лишь кадровый состав исполнителей.
Первое, что бросается в глаза, — изменение традиционной для документов такого рода структуры. Появились новые разделы, призванные отразить усиление связи правительства с жизнью и с другими структурами аппарата управления: "Угрозы национальным интересам России" (спасибо, господин Глазьев!), "Потенциал российской экономики", "Экологическая политика", "Экономика военной реформы". Последняя глава вводится в программу впервые — для осознания очевидной экономической необходимости военной реформы понадобилось самое унизительное со времен русско-японской войны поражение. В то же время бедственное положение судов и фактическое отсутствие в России механизма исполнения судебных решений не привели к включению в концепцию не менее важного с чисто экономической точки зрения и еще более важного с точки зрения состояния российского общества раздела "Судебная реформа".
В целом такого рода программы относительно успешно маскируют отсутствие у государства стратегического видения перспектив России. В самом деле, сегодня реальное управление носит исключительно тактический характер, а стратегия государства выродилась в инструмент пропаганды. Недаром же лучшими политиками 1996 года стали блестящие тактики, но никудышные стратеги Лебедь и Чубайс, а по-прежнему глубоко чувствующий перспективу Ельцин отошел далеко на второй план.
Итак, при рассмотрении программы — и тем более ее концепции — необходимо понимать, что это не более чем пропагандистский документ, в котором отсутствуют механизмы реализации формулируемых задач. Это наглядно иллюстрирует раздел "Состояние российской экономики". В нем фактически констатируется крах предыдущей правительственной программы, но никаких выводов из этого не делается, никакого анализа тенденций социально-экономического развития не проводится. Зато отмечается, что "теперь необходимо энергичными и последовательными действиями добиться перелома и реализовывать складывающиеся возможности".
Надо отдать должное авторам программы: они наконец перестали утверждать, что низшая точка спада достигнута, и поэтому экономический рост теперь неизбежен. Любопытна оценка правительственными экспертами нынешней экономической ситуации: "Страна выходит из самой трудной фазы глубокого кризиса, охватившего российскую экономику с 1990 года". Чуть ниже с привычным официальным оптимизмом они конкретизируют это заявление: "Страна выходит из самой трудной фазы переходного периода". Конечно, признается, что реформа проходит слишком медленно, особенно в институциональной и налогово-бюджетной сферах, и это серьезно влияет на перспективы выхода из кризиса. Однако, как утверждают авторы концепции, "проблемы при всей их сложности носят по преимуществу конъюнктурный характер и могут быть в основном разрешены в ближайшей перспективе, главные предпосылки для экономического роста и структурной перестройки созданы".
Два прогноза
Но все это прошлое. Сама же концепция устремлена в будущее, и ее авторы, отдавая должное популярности многовариантного прогнозирования, исходят из двух сценариев развития экономики страны в 1997 году и до 2000 года. Минэкономики уже традиционно включает в свои разработки два прогноза: оптимистический, соответствующий официальной позиции государства, и реальный, отражающий (конечно, со всеми предосторожностями) мнение самих специалистов. Следует признать, что прогноз основных макроэкономических показателей до конца века, вообще говоря, является единственной конкретной частью программы (см. таблицу).
Этот прогноз полностью выполняет "социальный заказ": показать, что к концу века экономика России начнет устойчиво расти. Первый вариант опирается на директиву, заданную президентским посланием: рост ВВП начинается уже в 1997 году, достигает к 2000 году 6% в год и составляет за рассматриваемый период 17,5%.
Второй вариант более разумен: предполагается, что никакого роста в 1997 году не начнется, в 2000 году он будет равен лишь 3,5%, а общее увеличение масштабов хозяйственной деятельности (ВВП) составит в 1997-2000 годах 6,6%. Однако этот прогноз не соответствует целевым установкам самой же концепции программы и потому не может рассматриваться как официальный. Это скорее попытка подстраховаться, похожая на ту, которая была сделана в проекте бюджета на 1997 год: сам бюджет рассчитывался исходя из расходов в 19,2% ВВП, а в пояснительной записке указывалось, что реально они будут на треть меньше.
Особо стоит оговорить акценты, которые расставляют авторы программы, касаясь социальной политики. Увлекательно читать о "слабой социальной составляющей" реформы, называемой в концепции программы одной из ошибок реформаторов, приведших к большей, чем предполагалось, глубине кризиса. Это классический пример двоемыслия составителей программы. В стратегическом документе, имеющем исключительно пропагандистский характер, Минэкономики — интеллектуальный штаб нынешнего правительства — признает необходимость социальной поддержки населения. А в документах, направленных на решение текущих проблем и потому рассчитанных на исполнение, то же самое Минэкономики предлагает экономить на социальных расходах, не боясь при этом возможных общественных потрясений.
Вне зависимости от варианта развития суть программы неизменна, подчеркивают авторы, — это проведение структурной перестройки экономики. Смысл последней состоит в том, что параллельно со свертыванием и даже ликвидацией (о чем авторы концепции говорят открытым текстом) неэффективных предприятий, будут развиваться конкурентоспособные производства и виды деятельности. Сперва их рост компенсирует промышленный спад, и тем самым будет достигнута стабилизация ВВП. А потом темп роста хорошего производства превзойдет темп падения плохого, и начнется экономический подъем.
Все это настолько банально, что впору отложить проект концепции в сторону и заняться более полезным делом.
Но тут вдруг ее авторы начинают демонстрировать неожиданную гибкость мышления. Так, они заявляют, что в сложившихся условиях действие самих по себе рыночных сил может привести к формированию ущербной структуры экономики, характеризующейся потребительским характером, низким уровнем накопления и инвестиций, а также преобладанием в производстве и экспорте сырья и энергоносителей при упадке обрабатывающей промышленности. "В настоящее время подобные тенденции обозначились достаточно четко", — констатируют они.
И предлагают, ни много ни мало, преодолеть эти негативные тенденции и сформировать в России структуру экономики, отвечающую критериям экономически развитых стран. Дел-то! Причем здесь правительственные эксперты не довольствуются общими рассуждениями. В концепции это все обусловливается "повышением роли государства, проведением им активной структурной политики с использованием всего арсенала используемых в рыночной экономике методов". Надо полагать, в тексте самой программы весь этот "арсенал" будет прописан.
О том, какой конкретно видится будущая структура экономики России, можно узнать не из текста среднесрочной концепции, а из другого документа, одобренного правительством на минувшей неделе.
Три пути
Проект "Концепции промышленной политики Российской Федерации", разработанный Минэкономики и Минпромом, вполне можно назвать самым новаторским экономическим документом года. Впервые правительство внятно объяснило, что, собственно, оно собирается делать с российской промышленностью. Скажем сразу, такого пока не делал никто и нигде.
Начинается документ с искреннего признания: "На первых этапах реформ в России, пока осуществлялись либерализация экономики, массовая приватизация и финансовая стабилизация, промышленная политика сводилась в основном к торможению кризисных процессов, возникающих в связи с реформами в глубоко деформированной российской промышленности, поддержке отдельных предприятий с целью предупредить их банкротство и закрытие, сохранению рабочих мест на градообразующих предприятиях и т. п.".
Все это истинная правда. Иными словами, никакой промышленной политики у правительства и не было — оно просто не знало, что делать. Но теперь, подчеркивается в концепции, "складывается качественно иная ситуация. Задачи предшествующего этапа реформы в основном решены. Производство приближается к фазе стабилизации, причем на низком уровне, соответствующем примерно 45-50% объема промышленной продукции 1990 года".
И здесь начинается самое интересное: "Развитие чисто рыночных тенденций толкает страну к топливно-сырьевой ориентации экспорта и экономики в целом, к возможной утрате позиций России в ряду развитых индустриальных стран". Соответственно "главная цель промышленной политики на современном этапе реформ определяется как повышение эффективности и конкурентоспособности российской промышленности на внешнем и внутреннем рынках и перевод ее на этой основе в стадию подъема".
Ну что же, на этот раз речь действительно идет о настоящей промышленной политике. Правительство наконец решило, как поступить с предприятиями: помочь им обогнать иностранных конкурентов. Остается только вопрос, каким образом это сделать.
Авторы документа обращаются к мировому опыту: "Опыт многих стран, добившихся успехов в подъеме промышленности, позволяет выделить следующие типы стратегии развития:
1) Стратегия использования природных ресурсов (страны Персидского залива, Венесуэла, отчасти Индонезия);
2) Стратегия "преследования" — освоение производства более дешевой, но конкурентоспособной продукции (такой стратегии придерживались Япония, Южная Корея, другие страны Юго-Восточной Азии, в значительной степени ее использует и Китай);
3) Стратегия "передовых рубежей" — создание новых продуктов и технологий, формирование спроса на них и новых рынков (США, Германия, другие развитые индустриальные страны Европы, а в последние 25 лет и Япония)".
Остается, казалось бы, выбрать какую-нибудь из этих стратегий. Но авторы концепции поступают совершенно неожиданно: Россия, утверждают они, должна первой в мире использовать все три стратегии одновременно.
"Из перечисленных стратегий Россия не может выбрать какую-то одну просто в силу огромных различий между разными секторами экономики и группами производств. Стратегию передовых рубежей она может проводить, видимо, только в производстве некоторых видов вооружений, в авиакосмической и атомной промышленности. Огромные природные богатства позволяют в определенной степени опираться на добывающую промышленность (нефть, газ, алмазы, цветные металлы). Это преимущество, за счет которого нельзя жить все время, но которое необходимо использовать в целях развития. В то же время для большинства отраслей промышленности, где сложилось отставание от передового уровня производства, должна быть принята стратегия преследования, прежде всего с целью сохранения позиций на внутреннем рынке".
Куда пойдут деньги
Все это новаторство имеет совершенно определенный практический смысл. Становится понятно, в какие отрасли пойдет уже в следующем году все государственное финансирование, как власти будут относиться к иностранным инвестициям и что будут делать с импортными пошлинами.
Государственные деньги начиная с 1997 года должны идти исключительно в самолетостроение, ракетно-космические производства, производство вооружений и военной техники, тяжелое станкостроение и биотехнологию. Этим отраслям, подчеркивается в концепции, срочно необходимы госинвестиции, субсидии и экспортные кредиты.
Чего в этих отраслях не будет, так это иностранных инвестиций. Как глубокомысленно заявляют авторы документа, "иностранные инвестиции сюда будут обусловливаться политическими условиями, отражающими интересы зарубежных конкурентов, как правило, представленных крупными транснациональными корпорациями". Так что, даже если иностранные инвесторы пожелают в эти отрасли проникнуть, их не пустят.
С сырьевыми отраслями (нефтяной, газовой, алмазной, лесной) все будет как раз наоборот. Отныне никакого государственного финансирования: "В этой группе отраслей имеются реальные возможности развития на собственной финансовой базе, и задача состоит в том, чтобы создать условия для ее укрепления без прямого финансового участия государства". Все, чего можно здесь ожидать от государства, — это некоторые налоговые послабления. В то же время иностранные инвестиции в сырьевые отрасли не только не запрещаются, а, напротив, всячески приветствуются: "Эти отрасли весьма привлекательны для иностранных инвестиций, и должны создаваться условия для их максимального притока".
И, наконец, в автомобильной, легкой и пищевой промышленности, транспортном, дорожном и сельскохозяйственном машиностроении речи нет ни о государственном финансировании, ни об иностранных инвестициях. Господдержку этих отраслей авторы концепции явно считают пустой тратой денег, а на иностранные инвестиции, по-видимому, просто не надеются. Зато здесь сосредоточится вся мощь импортного протекционизма: "Основные меры промышленной политики для этих отраслей — защитные импортные тарифы, последовательно снижаемые в течение времени, необходимого для достижения приемлемых стандартов качества и уровня издержек, а также общепризнанные методы нетарифного регулирования". То есть, попросту говоря, импортные квоты. Российским потребителям остается надеяться только на то, что иностранный капитал примет участие хотя бы в некоторых из этих производств. В противном случае отсутствие спроса на заведомо низкокачественную и вне всяких пределов дорогую российскую продукцию вынудит власти почти полностью запретить импорт потребительских товаров. Пример российских производителей легковых автомобилей свидетельствует о реальности такого неутешительного сценария.
С кого не возьмут налогов
В конце ноября Россия впервые разместила гособлигации на международных валютных рынках. Правительство не скрывает радости. Ведь оно рассчитывало занять $500 млн на три года, а получило $1 млрд на целых пять. Во многом этот успех обусловлен тем, что Минфин и Госналогслужба оперативно выпустили один очень важный документ (кстати, в Минюсте он был зарегистрирован в беспрецедентно короткие сроки — через два дня после представления). Речь идет о письме двух ведомств "О некоторых вопросах налогообложения, связанных с облигациями внешнего облигационного займа 1996 года".
Принципиальное решение о выпуске еврооблигаций правительство приняло уже давно. Однако конкретные сроки и условия размещения тщательно скрывались. Достаточно сказать, что всей информации не смог получить в Минфине за неделю до своей рекламной поездки в Нью-Йорк даже первый вице-премьер Владимир Потанин. Что уж говорить о простых смертных. А победные реляции Александра Лившица и Виктора Черномырдина не раскрывают многих обстоятельств обслуживания нового вида государственного внешнего долга.
Единственным обстоятельным документом российских финорганов, увидевшим свет, стало названное нами совместное письмо Минфина и Госналогслужбы. Это и неудивительно: ведь совершенно ясно, что иностранные инвесторы не стали бы покупать русские ценные бумаги, если бы им не пообещали существенных налоговых льгот.
С самого начала авторы письма заверяют иностранных покупателей евробондов в том, что те не будут иметь никаких контактов с российскими налоговыми органами. "Факт приобретения облигации не будет являться основанием для того, чтобы рассматривать иностранное юридическое лицо как имеющее постоянное представительство на территории Российской Федерации". Этот пассаж очень важен, так как именно наличие постоянного представительства автоматически ставит иностранное юридическое лицо под контроль российских налоговых властей.
Далее налоговики обещают международным спекулянтам, что "доходы в виде процентов, полученных юридическими лицами — владельцами внешнего облигационного займа 1996 года в соответствии с условиями выпуска, не облагаются налогом на прибыль или налогом на доходы у источника его выплаты". Физические лица уверяются в том, что проценты по облигациям не облагаются подоходным налогом, причем это касается граждан как имеющих, так и не имеющих постоянного места жительства в России.
Правда, продажа еврооблигаций не так выгодна, как стрижка купонов. Российские налоги не будут взиматься с иностранных юридических лиц только в том случае, если последние решат продавать облигации за пределами России. Если же "продажа осуществляется через постоянное представительство иностранного юридического лица в Российской Федерации" или "в результате такой продажи осуществляется перечисление доходов иностранным юридическим лицам из источников в Российской Федерации", иностранным юридическим лицам придется с российской казной все же поделиться. В последнем случае поделиться придется и лицам физическим: они должны будут уплатить подоходный налог.
Во избежание возможных недоразумений понятию "источники в Российской Федерации" дается исчерпывающее определение: "Доход считается полученным из источников в Российской Федерации при условии, что облигации проданы российскому юридическому лицу или физическому лицу, имеющему постоянное местожительство в Российской Федерации, а также иностранному юридическому лицу, если постоянное представительство данного иностранного юридического лица в Российской Федерации непосредственно участвует в заключении договора купли-продажи облигаций в качестве стороны или представителя стороны". Иными словами, все операции с еврооблигациями лучше проводить вдали от иностранных постпредставительств в России.
Российских покупателей и спекулянтов пускать в налоговый рай явно не собираются, а значит, продавать им облигации государству будет невыгодно. Поскольку российским инвесторам придется платить налоги и за себя, и за иностранцев, они будут покупать евробонды только с существенным дисконтом.
Впрочем, ситуация может измениться — об этом позаботились в Госдуме. На прошлой неделе первое чтение прошел правительственный законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 'О налоге на прибыль предприятий и организаций'", в соответствии с которым с 1997 года на доходы от ценных бумаг вводится 15-процентный налог. Если закон будет принят, привлекательность ГКО и других внутренних госбумаг снизится. Но еврооблигации он не затронет, поскольку в письме Минфина и Госналогслужбы содержится принципиальное положение о том, что "в случае возникновения дополнительных налоговых обязательств, не предусмотренных на момент заключения договора, договор может включать положения относительно увеличения суммы, подлежащей выплате". То есть владельцам евробондов государство убытки от нового налога компенсирует.
Прогноз развития экономики России до 2000 года
| Показатели | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
|---|---|---|---|---|---|
| ВВП, % к предыдущему году | |||||
| вариант 1 | 95 | 101 | 104 | 105,5 | 106 |
| вариант 2 | 95 | 98 | 102 | 103 | 103,5 |
| Инфляция, % за год | |||||
| вариант 1 | 23 | 10 | 8 | 7 | 6 |
| вариант 2 | 23 | 19 | 13 | 9 | 7 |
| Продукция промышленности, % к предыдущему году | |||||
| вариант 1 | 96 | 101 | 105 | 107 | 108,5 |
| вариант 2 | 96 | 98 | 102 | 104 | 105 |
| Валовая продукция сельского хозяйства во всех | |||||
| категориях хозяйств, % к предыдущему году | |||||
| вариант 1 | 97 | 103 | 105 | 104 | 104 |
| вариант 2 | 97 | 98 | 102 | 103 | 104 |
| Объем инвестиций в основной капитал, | |||||
| % к предыдущему году | |||||
| вариант 1 | 82 | 101 | 110 | 115 | 115 |
| вариант 2 | 82 | 100 | 103 | 107 | 109 |
| Иностранные инвестиции, млрд долларов США | |||||
| вариант 1 | 3,5-4 | 5-6 | 7-8 | 9-10 | 11-12 |
| вариант 2 | 3,5-3 | 3,5 | 4 | 5 | 6 |
| Уровень безработицы, % к трудовым резервам | |||||
| вариант 1 | 3,2 | 4,7 | 5,2 | 5,4 | 5,6 |
| вариант 2 | 3,2 | 4,5 | 5,2 | 5,5 | 5,8 |
ВЛАДИМИР СТУПИН